Статья

Как Минфин наводит порядок в данных о населении и юрлицах

ИТ в госсекторе
мобильная версия
, Текст: Антон Кураш

В России подготовлен проект закона о систематизации и гармонизации информации. Проект вызвал ряд дискуссий относительно сферы его регулирования и распределения полномочий Минфина и Минкомсвязи. Что планировали на самом деле разработчики, чем они руководствовались, какие цели преследуют, почему вопросы использования больших данных не до конца исследованы в госорганах и что тормозит развитие реестровой модели данных, CNews обсудил с директором департамента информационных технологий Министерства финансов Еленой Черняковой.

О новом проекте закона о систематизации и гармонизации информации

CNews: Какова была предыстория разработки проекта закона о систематизации и гармонизации информации? Чья это была инициатива, и какая роль отводится Минфину?

Елена Чернякова: Еще в 2013 году, во время работы над Электронным бюджетом, мы столкнулись с проблемами чистоты баз данных, использования общих справочников, юридической значимости информации. Это отсутствие единого реестра физических лиц, неудобство использования реестра адресов, различных всероссийских классификаторов, которые вроде есть, но практика применения их очень неоднородная. Те же классификаторы продукции, видов деятельности, единиц измерения предназначены для использования в информационных системах, в том числе для межведомственного взаимодействия, как это предписано постановлением Правительства № 677, но во многих случаях вместо этих классификаторов использовались локальные справочники, в которых одни и те же объекты классифицировались по-разному. Оказалось, что в рамках проекта Электронный бюджет, кроме кодов бюджетной классификации, установленных Минфином, мы не могли рассчитывать ни на какую более-менее систематизированную информацию.

CNews: Этот эксперимент вы сначала провели по системам бюджетного направления?

Елена Чернякова: Прежде всего, да, по нашей, скажем так, исконной теме – бюджетированию. Когда нам предстояло оцифровать финансово-хозяйственную деятельность, мы провели исследования данных в области закупок, оплаты труда, управления имуществом и убедились, что информационный ландшафт оставляет желать лучшего. Мы сформировали межведомственную рабочую группу, в течение 2014–2015 годов проводился целый ряд тематических встреч, был составлен план мероприятий. Результатом этой работы стало решение Правительства о продолжении работы по систематизации информации. На тот момент акцент у нас был на создание Электронного бюджета, поэтому к вопросу систематизации удалось вернуться ближе к 2017 году, когда Минфин уже был определен уполномоченным координирующим органом по этой теме для всех федеральных органов власти.

CNews: Эти полномочия не ограничиваются только кругом бюджетно-финансовых правоотношений?

Елена Чернякова: Нет. Полномочия касаются систематизации информации во всех сферах. В положении о Министерстве финансов закреплены нормы о том, что Минфин России осуществляет межведомственную координацию деятельности в сфере систематизации и кодирования технико-экономической и социальной информации в социально-экономической области. Аналогичная норма предусмотрена в Постановлении Правительства № 677. Именно поэтому Минфину было поручено разработать соответствующий проект закона.

CNews: Получается что эксперты, которые считают, что Минфин вторгается на чужую территорию, не до конца знакомы с действующим законодательством?

Елена Чернякова: Не могу комментировать...

Вместе с тем идея формирования такой сферы регулирования, как систематизация и кодирование информации, возникла давно. Сейчас формулировки в законопроекте немного изменились – «систематизация и гармонизация информации». И сегодняшний проект закона – это логическое продолжение той работы. Причем, в рамках своей деятельности, создавая систему Электронный бюджет и прочие ключевые информационные ресурсы, мы уже стараемся следовать правилам, сформулированными в законопроекте. Вот, например, информация в реестре участников бюджетного процесса формируется исключительно на основе информации из других баз данных, в основном ЕГРЮЛ. Единственное, что мы добавляем в этот ресурс самостоятельно – бюджетные полномочия, которые впервые закрепляются именно в этом реестре.

CNews: То есть, вы сейчас уже стараетесь оптимизировать порядок использования данных и наполняете свои информационные ресурсы производными данными не из поданных заявителем материалов, а из других государственных источников, где эти сведения содержатся?

Елена Чернякова: Да, и когда мы перешли на эту схему, оказалось, что более половины участников бюджетного процесса имели неактуальные данные в ЕГРЮЛ. Когда мы объявили, что с определенного момента переведем лицевые счета бюджетополучателей на данные ЕГРЮЛ, оказалось, что там неактуальные сведения о главных бухгалтерах, руководителях, учредителях и юридических адресах. Почти четыре месяца мы упорядочивали эту ситуацию с Налоговой и Федеральным казначейством – в режиме постоянных видеоконференций с ФОИВами. И вот уже на протяжении четырех лет мы используем информацию, а также изменяем ее только по сведениям в ЕГРЮЛ.

11.jpg
Елена Чернякова: Когда мы перешли на эту схему, оказалось, что более половины участников бюджетного процесса имели неактуальные данные в ЕГРЮЛ

CNews: Как вы поступаете, когда возникают разногласия между данными заявителя и реестром?

Елена Чернякова: По закону ЕГРЮЛ – это первоисточник сведений о юридическом лице. В случае, если у организации сменился руководитель, и она обратилась в Казначейство для смены карточки образца подписей, а в ЕГРЮЛЕе эта информация не актуализирована, то заявителю придется сначала обратиться в Налоговую инспекцию, внести соответствующие изменения в ЕГРЮЛ, и только после того, как в Казначейство поступит информация из ЕГРЮЛ, будет оформлена новая карточка образца подписей. Иными словами, данные для карточки подписей Казначейство возьмет не из заявления юридического лица, а из электронных данных ЕГРЮЛ.

CNews: Эта мера, в том числе, повысит качество государственных баз данных?

Елена Чернякова: Безусловно. Мы придерживаемся категорической позиции, что нельзя проводить сверку. В этой сверке можно утонуть. Нужно выстроить правила. И проект закона у нас как раз об этом: нужно определить юридически значимые ресурсы, в которых впервые регистрируются те или иные субъекты, их права, объекты. Если мы говорим о физическом лице, это Реестр записи актов гражданского состояния, а в будущем, реестр сведений о населении, данные о юридическом лице – это ЕГРЮЛ и так далее. Только в этих ресурсах должны появляться данные о человеке, организации и т.д. И если в других ресурсах необходимо данные изменить, сначала необходимо внести изменения в базовый ресурс.

CNews: В рамках подготовки проекта закона, с учетом определенных за вами полномочий вы проводили работу по оценке состава и качества государственных информационных ресурсов?

Елена Чернякова: Эту работу мы начали проводить еще в 2014–2015 годах. У нас уже сложилось понимание, как ранжировать основные и производные информационные ресурсы. Минкомсвязь рассматривает технико-экономическое обоснование создания информационных ресурсов, а мы – финансово-экономическое, и конечно, знаем, как формируются ресурсы. Так, например, мы давали заключения в рамках работы над проектами законов о единой системе социального обеспечения, о единой системе здравоохранения. По ним коллеги вместе с нами вносили определенные изменения в законопроекты, для того, чтобы обеспечить преемственность и однократность ввода информации.

CNews: Оценке подвергались как федеральные, так и регионально-муниципальные информационные ресурсы?

Елена Чернякова: Региональные и муниципальные в меньшем объеме.

CNews: Что будет наиболее сложным в систематизации информации?

Елена Чернякова: Наиболее сложным будет изменение процессов ведения ресурсов. Это будет определенный перелом сознания, ведь проще сейчас взять, с клавиатуры поправить информацию, чем обратиться к базовому ресурсу или сказать заявителю, что ему сначала надо внести изменения в базовом реестре. Это, скорее всего, потребует перенастройки программного обеспечения и соответственно бюджетных ассигнований. Но мы в Минфине практически все доработки проводим в рамках текущих задач, существующего финансирования.

CNews: Есть ли примеры, когда после изменения процедуры произошло улучшение информационного обмена?

Елена Чернякова: Вопрос не только в информационном обмене. Основная цель – повысить качество, чистоту, актуальность данных в информационных ресурсах. С 1 октября заработает Единый реестр записи актов гражданского состояния, в рамках формирования которого устанавливаются жесткие рамки по формированию и использованию информации ЗАГСов в зависимости от назначения. Задача реестра – непосредственное формирование записи об акте гражданского состояния человека, а не сбор и сверка этих данных. Ранее запись составлялась в каждом субъекте, в муниципальном образовании. Информационный обмен также осуществлялся непосредственно с каждым субъектом Российской Федерации. С 1 октября 2018 года форматы будут едиными, базы будут формироваться по единым справочникам по всей стране, ресурс станет экстерриториальным.

21.jpg
Елена Чернякова: Наиболее сложным будет изменение процессов ведения ресурсов. Это будет определенный перелом сознания

То же самое в закупках. Несмотря на то, что вся информация о закупках прозрачна и опубликована, сделать какой-то сравнительный анализ сегодня – по каким ценам закупается молоко, сопоставить эти цены – невозможно, потому что каждый пишет «молоко» так, как ему нравится. И только каталог товаров для закупок позволит решить проблему. Сегодня уже сформирована часть позиций в каталоге, в том числе по лекарственным препаратам, это позволит систематизировать море информации о закупках и воспользоваться ЕИС как богатым информационным ресурсом. В том числе с точки зрения аналитики. Я уже не говорю о пользе такого подхода для контроля за целевым, эффективным использованием бюджетных средств.

CNews: Насколько технически реализуем этот проект? Какие будут средства использоваться для интеграции систем? Это будет СМЭВ?

Елена Чернякова: Мы возлагаем огромные надежды на действующую инфраструктуру Электронного правительства. Есть система межведомственного взаимодействия, система нормативно-справочной информации, которые обязательно нужно применять. Почему-то сейчас некоторые эксперты стали высказывать замечания, что будет создано еще одно НСИ, в то время как у Минкомсвязи уже есть одно. В проекте закона такого нет. Мы планируем, что именно система НСИ станет ключевой с точки зрения ведения единых справочников, реестра информационных ресурсов. Но, к сожалению, сегодня информация в системе НСИ не всегда актуальна. Я, возможно, скажу нехорошую вещь, но даже наши справочники бюджетной классификации обновляются там не так часто, как изменяется (дополняется) бюджетная классификация.

CNews: У вас самих нет обязательств по этому поводу?

Елена Чернякова: Понимаете, если необходимый для работы ресурс не участвует в ваших бизнес-процессах, то, как правило, его всегда забывают обновить, доработать. Как говорится, если никто не дергает, то ничего и не делается. Почему ЕГРЮЛ не обновлялся нашими бюджетополучателями? Потому что никто у них не спрашивал «а что у тебя там в ЕГРЮЛ?». Если заявитель приносил новую справку, ее принимали, и все. Зачем вносить изменения в ЕГРЮЛ, если справку в другом ведомстве приняли. Когда нет постоянно выстроенных процессов использования и обращения к ресурсу, он и не развивается.

С 1 января 2019 года бухгалтерский, бюджетный учет отдельных учреждений будет вести Казначейство. Если сегодня все первичные учетные документы заполняются от руки, то завтра это станет невозможным. Нельзя будет оформить доверенность на получение товарно-материальных ценностей, не взяв сведения из контракта о контрагентах, нельзя будет заполнить накладную на получение, минуя эту доверенность. Раньше было так, что накладная отдельно, контракт отдельно. В накладной можно было указать данные, отличающиеся от контракта. Сейчас система этого не позволит.

Создание реестра населения

CNews: Как обстоят сейчас дела с цифровизацией исходных данных, архивных документов?

Елена Чернякова: Вы затрагиваете правильную тему. Мы поставили перед собой задачу, что все записи актов гражданского состояния с 1926 года по сегодняшний день, все записи актов, составленные до вступления в силу реестра, должны быть оцифрованы. На эту задачу мы отвели три года, сейчас ЗАГСы проводят работу по оцифровке. Предварительно мы изучили вместе с Минюстом все инструкции: как было предписано регистрировать записи с 1926 года, во время войны, после войны, в эпоху Советского Союза, в 90-е годы. Правила менялись, но мы нашли одинаковые реквизиты, одинаковые требования, структурировали их, создали единые справочники. Оцифрованные записи станут основой для реестра населения.

В процессе этой работы законодательно были определены правила долгосрочного хранения электронных документов, с обеспечением их юридической значимости. К сожалению, это локальные нормы, только для документов органов ЗАГС. Аналогичные правила необходимо распространить на все виды электронных документов. Но это уже сфера компетенции иных органов власти. Надеемся, что в рамках реализации программы «Цифровая экономика» указанные вопросы будут урегулированы, тем более что механизмы уже определены.

31.jpg
Елена Чернякова: Когда нет постоянно выстроенных процессов использования и обращения к ресурсу, он и не развивается

Ресурс о населении должен заработать с 2021 года, когда будут оцифрованы записи актов гражданского состояния. Есть распространенное ошибочное мнение, что в реестр населения планируется включать все сведения о человеке, имеющиеся в информационных ресурсах различных органов. Ничего подобного. Там будут базовые сведения о человеке – фамилия, имя, отчество, дата рождения, место рождения. А дальше будут идентификаторы сведений о человеке в других информационных ресурсах – номер СНИЛС, номер медицинского страхового полиса, номер водительского удостоверения.

CNews: Из других государственных баз данных…

Елена Чернякова: Только идентификаторы этих данных. Сами данные будут храниться в тех базах, где они и хранились.

CNews: Насколько можно быть уверенными, что эта система действительно заработает, какие можно строить прогнозы по этому поводу?

Елена Чернякова: Органы государственной власти работают на основе нормативно-правовых документов, которые регламентируют их работу. Порядок формирования и ведения любого государственного информационного ресурса либо установлен законом, либо, как минимум, нормативно-правовым актом Правительства Российской Федерации. И первое, что нужно сделать, это привести в соответствие нормативно-правовые акты. То есть, в нормативно-правовом акте о порядке ведения ресурсов должно быть предусмотрено, что информация о человеке должна поставляться из реестра сведений о населении, информация о юрлице – из ЕГРЮЛ. Если вы работаете с объектом культурного наследия, то вы, сначала обратитесь к реестру прав ЕГРН. В ЕГРН в свою очередь, информация о субъекте права появится на основе сведений ЕГРЮЛ.

CNews: Единый реестр ЗАГСа начнет функционировать с 1 октября, переноса срока не будет?

Елена Чернякова: Не планируется.

CNews: Что это принесет нового?

Елена Чернякова: Теперь в приоритете будет электронная запись. По-другому зарегистрировать акт нельзя. Вы знаете, что сегодня теоретически можно зарегистрировать брак в любом ЗАГСе. И если в вашем паспорте нет отметки о заключении брака, ваш брак зарегистрируют, даже если предыдущий, заключенный в другом ЗАГСе, еще не расторгнут. А если вам понадобится повторное свидетельство о рождении, например, если вы проживаете в Москве, а родились во Владивостоке, то ждать его нужно не менее месяца, либо ехать во Владивосток. В будущем, зарегистрировать акт, получить справку или повторное свидетельство можно будет в любом органе ЗАГС, вне зависимости от места проживания практически в режиме онлайн.

CNews: Реестр населения и единый реестр ЗАГСов – это, по сути, будет одно и то же?

Елена Чернякова: Не одно и то же. В реестре записи актов гражданского состояния подлежащим является запись акта – женился Иванов на Петровой, родился Сидоров. В реестре населения будет «Сидоров родился, женился, развелся, у него родился ребенок и т.п.». То есть, подлежащим станет человек.

CNews: То есть, реестр населения будет производным от реестра ЗАГСов?

Елена Чернякова: Совершенно верно.

Полномочия в сфере оптимизации, систематизации, гармонизации данных

CNews: Сейчас идут разговоры о том, что Пенсионный фонд должно поглотить другое ведомство. Насколько это необходимо? Какая стратегическая цель у этого преобразования?

Елена Чернякова: Я в таком контексте о преобразовании ПФР, честно говоря, не слышала.

CNews: Потребуется дополнительное финансирование для создания Реестра информационных ресурсов, который будет вести Минфин?

Елена Чернякова: Мы стараемся выполнять функции, перераспределяя нагрузку внутри министерства. Ведение этого информационного ресурса не должно потребовать существенного изменения в наших процедурах. Возможно, мы создадим отдел, который этим займется. Но не более того.

CNews: В стране планируется создание Национальной системы управления данными. Как новый проект закона будет синхронизироваться с этой инициативой?

Елена Чернякова: Конечно, мы будем стараться увязывать эти две инициативы, при этом система управления данными шире, чем вопрос систематизации и гармонизации информации. Проект закона посвящен систематизации и гармонизации определенных ресурсов. Но это не значит, что не нужно работать с большими данными, проектировать системы искусственного интеллекта для работы с неструктурированным массивом данных. В конце концов, есть достаточно примеров в социальных сетях, событий, которые можно анализировать для макропрогнозов. По отношению к систематизации и гармонизации информации это более широкая задача.

CNews: Как вы прокомментируете заявления о том, что Минфин будет дублировать полномочия Минсвязи?

Елена Чернякова: Не понимаю, на чем основаны такие утверждения. Полномочия по систематизации информации и так у Минфина. Это в положении о Минфине закреплено. Проведение гармонизации информации полностью укладывается в рамки существующих полномочий Минкомсвязи. Проект закона написан с учетом действующих полномочий и никаким образом не предусматривает их перераспределения.

CNews: Примерно такое же у вас, наверное, мнение по поводу тезиса о том, что закон будет регулировать не только государственные данные, но и информацию частных компаний.

Елена Чернякова: Вопросы регулирования формирования и ведения частных информационных ресурсов пока открыты. Планируется дополнительно их обсудить в процессе работы над законопроектом, в том числе в рамках консультаций с представителями бизнеса.

41.jpg
Елена Чернякова: Проект закона о систематизации и гармонизации написан с учетом действующих полномочий и никаким образом не предусматривает их перераспределения

CNews: Есть у вас планы по оптимизации каких-то административных процессов в связи с новыми подходами обработки информации?

Елена Чернякова: Есть примеры упрощения процедур взаимодействия бизнеса и государства. Например, законодательством о государственных услугах введены прямые запреты требовать с физических и юридических лиц информацию, имеющуюся в информационных ресурсах органов государственной власти. Сейчас рассматривается инициатива Налоговой службы об исключении требования отчетности у малого бизнеса, если уже имеются данные по каждому контрольно-кассовому чеку.

CNews: Вот еще пример. Зачем при оформлении налогового вычета Налоговая служба требует от заявителя справку 2-НДФЛ, когда компания-работодатель эти справки уже предоставляла в инспекцию?

Елена Чернякова: Я думаю, это вопрос времени. Налоговая служба очень активно ведет реинжиниринг процессов, чтобы убрать подобное дублирование запросов

СNews: Будет ли Минфин предлагать реинжиниринг процессов административных процедур, не входящих в прямую зону ответственности ведомства?

Елена Чернякова: Здесь уже не столько систематизация, сколько оптимизация информационных ресурсов, вопросы взаимодействия ведомств, зрелости бизнес-процессов. Все-таки давайте помнить, что у Минфина полномочия по систематизации.

Но, поскольку все эти процессы так или иначе реализуются в информационных системах ведомств, мы всегда рекомендуем, как оптимально выстроить информационные потоки в рамках рассмотрения финансово-экономических обоснований.

CNews: Какой вы видите работу Совета по систематизации и гармонизации, который упомянут в проекте закона?

Елена Чернякова: В первую очередь – дискуссионная площадка. Нам очень важно договориться и найти общий язык с государственными органами и бизнесом. Работающая профильная комиссия или совет – это удобная площадка для того, чтобы всем двигаться в одном направлении. И каждый должен понять свою роль, место, в этом общем большом деле.