Спецпроекты

В чем причины провалов Минкомсвязи в информатизации госсектора. Мнение ИТ-отрасли по итогам 6 лет

Бизнес Законодательство Телеком Инфраструктура Интернет Веб-сервисы Интеграция Инфраструктура ИТ в госсекторе

CNews расспросил российскую ИТ-отрасль об итогах шестилетней работы команды Николая Никифорова в Минкомсвязи. Собеседники рассказали об успехах и неудачах ведомства, об утрате авторитета министерства в глазах руководства страны, нехватке кадров и причинах провала отдельных проектов.

Утрата авторитета как итог работы Минкомсвязи

Обсуждая с представителями ИТ-отрасли России итоги работы Минкомсвязи за последние шесть лет, которые глава министерства Николай Никифоров официально подвел 9 апреля 2018 г. на расширенном заседании коллегии своего ведомства, CNews столкнулся с мнением отдельных участников рынка, что действующая с 2012 г. команда Минкомсвязи за время своей работы изрядно растеряла авторитет министерства в глазах руководства страны и не обладает достаточным административным ресурсом, чтобы реализовать многие из своих задуманных проектов (гособлако, электронный паспорт и пр.).

Некоторые эксперты указывают на появление новых де-факто неподконтрольных Минкомсвязи крупных государственных ИТ-игроков, главным из которых можно считать Федеральную налоговую службу (ФНС) во главе с Михаилом Мишустиным.

Отметим, что за последние несколько лет ФНС проделала огромную работу по строительству нескольких ЦОДов, перенеся в них ИТ-системы Минфина, Казначейства и др. Дата-центры, в частности, были созданы в подмосковной Дубне и Городце Нижегородской области. На них ФНС уже израсходовала порядка 15 млрд. руб. и намеревается до конца 2020 г. потратить еще как минимум 4 млрд. руб. В 2016 г. за ФНС числилась 21 из 100 крупнейших ИКТ-закупок, объявленных федеральными госорганами. 

Отрасль критикует Минкомсвязи

С озвученными выше тезисами принципиально согласились глава известной на рынке отечественной софтверной компании, член руководства одного из крупнейших ИТ-интеграторов и бывший федеральный ИТ-чиновник, переключившийся на локальные ИТ-проекты.

«К сожалению, деятельность, а точнее невозможность доведения проектов до реализации, никифоровского Минкомсвязи снизила общую управляемость в отрасли, — добавляет экс-чиновник. — Мишустин — нишевой игрок, и таких сейчас много. Мы вернулись к эпохе ИТ-раздробленности и к ИТ-сепаратизму, где каждое ведомство и регион себе на уме с точки зрения информатизации. Вот такой итог правления Никифорова. Ни одного проекта, который развивал бы отрасль, давал новое качество, не осуществилось».

minkomsvyazi500.jpg
Эксперты ИТ-отрасли подвели альтернативные итоги работы Минкомсвязи за последние шесть лет

О том, что Минкомсвязи сейчас практически не оказывает влияние на ИТ-бюджеты других министерств, говорит и директор АНО «Информационная культура» Иван Бегтин. В целом деятельность команды Николая Никифорова он оценивает как «среднебессмысленную». «Влияние на программу импортозамещения — минимальное, направления открытости кода и открытости данных, по факту, развития не получили и т. д.», — поясняет он свою позицию. 

Становление ФНС в качестве сильного и авторитетного игрока на поле государственной информатизации подтверждает Павел Хилов — руководитель Экспертного центра электронного государства и экс-начальник отдела региональных программ и проектов Минкомсвязи в составе команды Игоря Щеголева. В его понимании это произошло не столько за счет большого бюджета на ИТ (около 8 млрд руб. в год), сколько за счет того, что ФНС посредством внедрения и использования ИТ в своей деятельности приносит государству конкретные деньги, которые исчисляются сотнями миллиардов рублей, тем самым показывая свою эффективность.

«За счет этого ФНС без оглядки на Минкомсвязи и сайт госуслуг может себе позволить развивать собственную инфраструктуру (те же ЦОДы),  развивать собственные интерфейсы с гражданами и организациями (личные кабинеты на сайте ФНС), которые пользуются реальным спросом и т. д. — говорит Павел Хилов. — Более того, ФНС расширяет поле своей деятельности, взяв фактически под свой контроль создание единой системы ЗАГС, маркировку и отслеживание товаров, внедрение контрольно-кассовых машин…».

На этом фоне, как считает эксперт, Минкомсвязи особенно нечем хвастаться, так как особенных количественных результатов у министерства практически нет. «Об этом можно судить по тому же порталу госуслуг, — продолжает Павел Хилов. — Невзирая на впечатляющие величины роста зарегистрированных в ЕСИА пользователей и сотни миллионов оказанных “услуг”, при ближайшем рассмотрении оказывается, что 98% этих услуг — это предоставление информации (о налоговой и судебной задолженности, наличию штрафов ГИБДД и т. п.)».

«Можно вспомнить, что именно Мишустин был инициатором того, что системный проект развития электронного правительства, несколько лет разрабатываемый Минкомсвязи, так и не был одобрен правкомиссией по ИТ, — добавляет Павел Хилов. — Еще можно вспомнить и то, что в ФНС передали администрирование неналоговых сборов (фонды), а Минфину подчинили ФТС и Росалкоголь».

Уступку Минкомсвязи в пользу ФНС некоторых инфраструктурных функций не считает значимой проблемой Михаил Брауде-Золотарев  директор Центра ИТ-исследований и экспертизы Российской академии народного хозяйства и госслужбы при Президенте РФ (РАНХиГС). В его понимании, это интересно для прессы, но неважно для жизни. Однако он отмечает не самую высокую результативность министерства, причиной чего стали неготовность к аппаратным столкновениям и к нарушению интересов других ведомств. «Ожидания были высокие, и полномочий было достаточно для более активной позиции», — рассуждает он.

Следствием недостаточно твердой позиции Минкомсвязи Брауде-Золотарев считает отсутствие значимого прогресса по линии оптимизации и перевода в электронную форму госуслуг. «То же самое можно сказать про создание Единой системы нормативно-справочной информации, — продолжает он. — Причина не в аппаратном проигрыше министерства Казначейству с фактической передачей ему соответствующих функций (что ни к чему хорошему не привело), а в неготовности взять на себя лидирующую методическую роль в процессах ведомственной информатизации».

С точки зрения Брауде-Золотарева, Минкомсвязи так и не смогло перейти к «упреждающей» координации отрасли. «Согласование проектов ведомственной информатизации, в котором роль Минкомсвязи, скорее, аппаратная, нежели содержательная, вряд ли генерирует большую нетто-пользу, — говорит он. — Издержки на согласования высокие, а признаков повышения эффективности информатизации не видно. Ведомства многократно переделывают свои документы, но по итогам согласований делают примерно, что хотели за те же деньги, а Минкомсвязи не несет ответственности за результаты внедрения ИКТ в госсекторе. Это, — добавляет он, — само по себе неправильно, когда есть согласующие функции, но нет ответственности за результаты».

При этом эксперт сожалеет, что Минкомсвязи не продемонстрировало волевую позицию в отношении запретительного регулирования Интернета, ИТ-протекционизма и, в широком смысле, изоляционизма на рынке ИКТ. «Мнение Минкомсвязи вряд ли стало бы решающим, — уточняет Брауде-Золотарев. — Но ни публично, ни аппаратно ведомство не пыталось серьезно повлиять на негативные для рынка и общества процессы. ИКТ-среда подверглась существенной эрозии во времена этого министерства, и именно с этим, а не отдельными успехами оно, к сожалению, и войдет в историю». 

Часть рынка воспринимает ситуацию спокойно

Один из руководителей известной софтверной компании активизацию ФНС драматизировать не склонен. «Я не думаю, что дело в утрате авторитета Никифорова, — говорит он. — Просто ФНС успешно реализовала ряд серьезных ИТ-проектов, причем с использованием максимальной доли отечественных технологий. Здесь им честь и хвала. Не думаю, что реализация этих проектов направлена на компроментацию команды Никифорова. У проектов свои независимые и благие для страны цели».

В понимании гендиректора компании «Базальт СПО» Алексея Смирнова, описанная выше картина связана с тем, что Минкомсвязи взяло роль регулятора, а не производственной единицы. «Оно и не должно строить ЦОДы, заниматься автоматизацией работы ведомств, также как оно не должно прокладывать магистральные кабели или оказывать услуги мобильной связи, — уверен он. — Есть предприятия отрасли, есть государственные ИТ-системы, и мне представляется естественным, что министерство выступает в роли регулятора, а не исполнителя».

Появление крупных ЦОДов и больших ИТ-систем Смирнов видит не только у ФНС, но и, например, у «Ростеха». «Это говорит о том, что регулятором обеспечено развитие ИТ-отрасли, — считает он. — Возможно определенное перераспределение влияния произошло в связи с тем, что весьма солидный блок в области ИТ сформировался в Администрации Президента, и решение части стратегических вопросов ушло туда».

Мнение об уместной трансформации роли министерства разделяет и президент группы «Корус консалтинг» Александр Семенов, который предлагает не искать конфликта между Минкомсвязи и ФНС. «Проведу аналогию, которую мы видим у наших заказчиков: в ходе проекта есть ИТ-директор, а есть функциональный заказчик, например, финансовый директор, — поясняет он. — И вопрос никогда не стоит в том, кто из них более сильный. Задача ИТ-директора в любой компании — это разработка целевой архитектуры, создание базовых принципов развития информационных систем в соответствии с целями организации. Эти задачи Минкомсвязи в полной мере выполняет». 

Функциональные же заказчики, как считает Семенов, несут ответственность за реализацию конкретных задач бизнеса. «И в данном случае ФНС выступает одним из таких заказчиков и решает задачи государства по сбору налогов, созданию системы финансовой прозрачности, контроля над производителями товаров, — говорит он. — Именно поэтому ФНС обладает всеми необходимыми ресурсами, в том числе и финансовыми, чтобы быстро двигаться в этих проектах».

Некоторые проекты были провалены по объективным причинам

Топ-менеджеры одного из крупнейших ИТ-интеграторов в разговоре с CNews выразили уверенность в том, что некоторые из заявленных, но не реализованных проектов команды Николая Никифорова в текущих условиях не могли состояться в принципе. В качестве примера подобного проекта было рассмотрено так называемое гособлако — планировавшаяся к созданию единая телекоммуникационная и вычислительная инфраструктура, в которую госорганы должны были передать свои типовые сервисы. 

Эксперты отмечают, что в целом идея какой-либо общей несложной инфраструктурной системы с единообразными протоколами и подходами к безопасности вполне выглядит благой и может быть успешной, как это произошло в проекте по предоставлению госорганам Единой сети передачи данных (ЕСПД). 

«Насколько нам известно, такой же проект в отношении силового блока также будет реализован, — говорят собеседники CNews. — Но если вы в систему хотите целиком погрузить порядка 20-30 федеральных госорганов, то у вас помимо какого-то аутсорсингового ресурса гособлака должен образоваться и научно-технический кластер — тоже порядка 20-30 команд, которые занимаются администрированием, развитием, наполнением информресурсов. И вот эту часть унифицировать практически невозможно».

Как указывают эксперты, в США идея «ИТ-царя» и централизованного гособлака отмерла еще лет пять назад. «Да, было бы оптимальным построить что-то одно и единообразно администрировать, — рассуждают они. — Но разнонаправленность задач, темпов реализации, функциональное наполнение — эту идею центробежными силами разносят».

Топ-менеджеры поясняют, что у различных ведомств сейчас фактически разная инфраструктура, разные требования к защищаемым контурам, разные архитектуры решений, которые не позволяют совместить их в единое пространство. «Комплексное решение на текущий момент времени просто невозможно, — уверены они. — Нельзя при исчерпании ресурсов в одной системе перейти на ресурсы другой. Это, в частности, нарушение требований по обработке персданных. Это в целом ущербная концепция».

Минкомсвязи не хватает кадровых ресурсов?

Представители ИТ-интегратора также отмечают, что проблемы Минкомсвязи возможно связаны с банальной нехваткой сотрудников, что становится все более очевидным. В этой связи нужно напомнить, что с приходом Николая Никифорова численность служащих министерства сократилась примерно на 30%, хотя и в основном за счет внештатных консультантов. «Существуют департаменты, в которых штатная численность сотрудников не превышает трех-пяти человек», — заверяют эксперты.

В числе подразделений с явной нехваткой кадров они называют возглавляемый Николаем Яцеленко департамент координации информатизации и возглавляемый Андреем Черненко департамент реализации стратегических проектов.

«Понятно, что они обращаются в подведомственные организации для выполнения прямых и косвенных функций, но это не есть хорошо, — добавляют собеседники CNews, отмечая, что сейчас главные силы Минкомсвязи сосредоточены на проекте по ИТ-обеспечению проведения в России Чемпионата мира по футболу в 2018 г.

Что рынок ставит в заслугу Минкомсвязи

«Для отрасли разработки ПО Минкомсвязи сделало две важнейшие вещи: обеспечило льготы по зарплатным налогам для разработчиков ПО и через механизм Реестра российского ПО фактически перенаправило часть бюджетных денег с закупки импортных лицензий на покупку отечественных продуктов, — полагает Алексей Смирнов из «Базальт СПО», считая, что это хорошая основа для развития отрасли. — Оказание госуслуг и обеспечение для этого межведомственного электронного взаимодействия уже рассматриваются как нечто само собой разумеющееся. Но это та основа, которая заложена в фундамент госинформсистем — через нормативное регулирование, через систему координации информатизации».

Топ-менеджеры известного ИТ-интегратора отмечают существенное улучшение, произошедшее с сайтом государственных услуг, и в целом значительный прогресс в подходах к их оказанию.

«Системные проекты, которые реализовало и продолжает реализовывать министерство за последние годы — СМЭВ, портал госуслуг, программы информатизации разных ведомств, создание Реестра российского ПО и др. — оказывают фундаментальное влияние на весь рынок», — не сомневается Александр Семенов из «Корус консалтинг».

Михаил Брауде-Золотарев из РАНХиГС ставит в заслугу Минкомсвязи активную, если не лидирующую, роль в реформе контрольно-надзорной деятельности. К аппаратным успехам министерства он относит перезапуск «реформаторского» имиджа ведомства благодаря госпрограмме «Цифровая экономика». «Пиар-отдача для министерства оказалась исключительно высокая, — говорит он. — И вряд ли этот ресурс полностью отработан». Однако он полагает, что в целом успехи, скорее всего, не перевешивают неудачи. «Это странно, но сегодня мы находимся дальше от многих правильных целей госпрограммы "Цифровая экономика", чем пять лет назад», — заключает он.

На момент выхода материала Минкомсвязи не стало комментировать CNews вопросы, связанные с предполагаемой утратой части своих управленческих возможностей.



Профиль месяца

Банки должны переходить на односкоростную архитектуру

Дмитрий Гарбар

управляющий директор компании «Новая Афина»

Точки роста

На какие проекты расходуется четвертый по величине региональный ИКТ-бюджет

Игорь Никитин

министр ИТ Пермского края