Спецпроекты

«Цифровая экономика». Как реорганизовать нацпрограмму, чтобы она заработала в полную силу

3169
ИТ в госсекторе

Национальная программа «Цифровая экономика» — одна из важнейших, ее цель — сделать из России динамичное современное государство. Эксперты CNews Analytics разбираются в причинах, вызвавших проблемы с реализацией программы в этом году и могущих сказаться на ее воплощении в жизнь в целом.

На реализацию программы «Цифровая экономика» до 2024 г. государство выделило p1,1 трлн, еще p535,3 млрд составят внебюджетные расходы на программу. Однако в этом году «Цифровая экономика» неожиданно забуксовала. На 1 октября было потрачено лишь 12,3% годового бюджета программы, это самый низкий показатель среди всех нацпроектов.

novoe_kassovoeispolneniena1oktyabrya.jpg

Источник: Счетная палата РФ, 2019

Такое сильное отставание от плана (и от других нацпроектов) не могло остаться незамеченным — в том числе, на самом высоком уровне. Выступая на парламентских слушаниях в Совете Федерации, его председатель Валентина Матвиенко назвала состояние дел с исполнением нацпрограммы «совсем недопустимым».

Две недели спустя, на VII общероссийском форуме «Взгляд в цифровое будущее», проведенном Советом по цифровой экономике при Совете Федерации в Сочи 17-18 октября, заместитель председателя Совета Федерации Андрей Турчак предложил в развитие программы «Умный город» создать федеральный проект «Цифровой регион», который должны будут вести вместе Минстрой, Минкомсвязи и Ростелеком. Президент провайдера Михаил Осеевский прямо на форуме подписал с Андреем Турчаком соглашение о развитии проекта.

Но поскольку бюджет нацпроектов до 2024 г. уже утвержден, то его увеличение затруднительно, гораздо более вероятно перераспределение средств между новым и старыми федеральными проектами. Начались разговоры, что первые претенденты на роль доноров — другие проекты «Цифровой экономики». В частности, Иван Бегтин, директор АНО «Информационная культура», заявил, что «все идет к тому что «Цифровую экономику» «раздербанят» на другие проекты».

Стирание цифрового неравенства между городом и деревней, обозначенное целью «Цифрового региона» — дело благое, однако распыление средств, выделенных на «Цифровую экономику», может привести к отставанию России от развитых стран в деле цифровой трансформации общества, власти и бизнеса.

Настоящая статья не претендует ни на полноту охвата ситуации и исчерпывающий анализ всех проблем, связанных с нацпрограммой «Цифровая экономика Российской Федерации», ни на предложение полного набора мер, способных их решить. В ней излагается позиция экспертов CNews Analytics относительно ряда проблем «Цифровой экономики» для дальнейшего обсуждения альтернативной системы целей и показателей нацпрограммы, проработки проблемных вопросов, для улучшения управляемости самой нацпрограммы и ее федеральных проектов, а также обеспечения достижения запланированных результатов.

Валентина Матвиенко жестоко раскритиковала исполнение нацпроектов, особенно досталось «Цифровой экономике»

Отсутствие целостной концепции

Как ни удивительно, но у одной из самых известных нацпрограмм нет... целостной концепции ее реализации. То есть документа, в котором бы содержалось развернутое описание понятия самой цифровой экономики и ее взаимодействия с экономикой «обычной»; факторов (политических, экономических, технологических), которые необходимо учитывать при реализации нацпрограммы; структуры программы и входящих в нее проектов, их взаимосвязи с «цифровыми» составляющими других нацпрограмм; формулировок целей и задач нацпрограммы и системы целевых показателей, свидетельствующих о достижении целей и решении задач…

Этим фактом, в частности, обусловлена фрагментарность мероприятий, проводимых в рамках нацпроекта, дублирование отдельных активностей как в рамках проектов самой нацпрограммы, так и пересечение их с активностями в других нацпроектах (пример — цифровые платформы в образовании), искусственное включение в состав мероприятий «Цифровой экономики» других проектов и активностей, имеющих собственную длительную историю развития вне контекста цифровизации (пример — объявление инфраструктуры электронного правительства, развивающейся более 10 лет, «цифровой платформой»).

Попытка разработки такой концепции была предпринята в первой версии программы «Цифровая экономика РФ», утвержденной распоряжением Правительства от 28 июля 2017 г. № 1632-р, но в дальнейшем это концептуальное описание не было развито в новой версии нацпрограммы, сформированной на базе только паспортов нацпрограммы и федеральных проектов, а позднее и вовсе было дезавуировано в связи с утратой силы распоряжения 1632-р.

В результате: цели и задачи нацпрограммы и федеральных проектов выглядят декларативно; отсутствует взаимоувязка целей, задач и ожидаемых результатов между программным и проектным уровнями; сформулированные цели нацпрограммы ни по своему количеству (их всего 3), ни по содержательному охвату не соответствуют масштабу нацпрограммы и ее федеральных проектов (о чем ниже).

В третьей версии (май-июнь 2019 г.) паспортов проектов появились разделы «Дополнительные и обосновывающие материалы федерального проекта», однако информация в этих разделах носит фрагментарный характер (часто это извлечения из старого текста Программы «Цифровая экономика», входившего в отмененное распоряжение 1632-р) и никак не связана с аналогичными разделами паспортов других федеральных проектов.

Заработать, а не потратить

Цели и задачи, сформулированные в отсутствие концепции, выглядят разношерстно и по своим масштабам не вполне соответствуют уровню нацпрограммы.

Скажем, цель номер два — «Создание устойчивой и безопасной информационнотелекоммуникационной инфраструктуры высокоскоростной передачи, обработки и хранения больших объемов данных, доступной для всех организаций и домохозяйств» — еще как-то на цель тянет. Хотя, в общем, мелковата; скорее, это техническое средство обеспечения условий для развития цифровой экономики.

Цель номер три — «Использование преимущественно отечественного программного обеспечения государственными органами, органами местного самоуправления и организациями» — это скорее не цель, а средство — для «создания устойчивой и безопасной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры» в том числе. «Средство для средства», учитывая предыдущий абзац.

А цель номер один — «Увеличение внутренних затрат на развитие цифровой экономики» — звучит и вовсе странно. Уж что-что, а увеличить затраты, при необходимости, умеет каждый. Нам же, в общем-то, надо добиваться большей отдачи от внедрения ИКТ, а не больших трат на них.

Да и цель номер два склоняет к расточительству. Ибо критерий успешности ее достижения — «Стоимостная доля закупаемого и (или) арендуемого… отечественного программного обеспечения».

Уровнем ниже: задачи и показатели

Если нет четко сформулированной концепции и понятных целей «федерального масштаба», то и на уровне входящих в нацпрограмму проектов ясности не будет. Так, в паспорте федерального проекта «Нормативное регулирование цифровой среды» вообще отсутствуют формулировки целей и целевых показателей для проекта, так как соответствующая цель и показатели не сформулированы на уровне паспорта нацпрограммы. В паспорте проекта «Информационная безопасность» в качестве целей проекта приведены формулировки целей нацпрограммы, а специфика проекта отражена только в дополнительных показателях, соответствующих каждой из целей. В других проектах (например, в проекте «Цифровое государственное управление») в качестве целей приведены формулировки задач из паспорта нацпрограммы.

Истоки проблемы понятны — цели, задачи и показатели были продиктованы соответствующими пунктами Указа Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Указ по своему статусу не может содержать конкретных деталей, они должны были быть добавлены позже. Однако что-то пошло не так, лаконичность указа перешла в паспорта программы и проектов, где стала выглядеть не сестрой таланта, а небрежностью ее кураторов.

В результате все цели, показатели и задачи (как в паспорте нацпрограммы, так и в паспортах проектов) не соответствуют парадигме целеполагания SMART, что серьезно затрудняет (а по отдельным позициям — делает невозможным) оперативный мониторинг реализации проектов и измерение прогресса. Не проведена полноценная декомпозиция целей и показателей нацпрограммы на уровень целей и показателей федеральных проектов, с необходимыми доформулировками специфических целей и показателей уже в рамках каждого из проектов.

К тому же формулировки показателей в паспортах федеральных проектов не всегда корректны. Так, в проекте «Цифровое государственное управление» один из показателей сформулирован следующим образом — «Доля основных данных, прошедших гармонизацию (соответствие мастер-данным)»; при этом в паспорте проекта нет ни определений терминов «основные данные» и «мастер-данные», ни отсылки к документам, где такие определения присутствуют. Эксперты CNews Analytics не обнаружили определения термина «основные данные» ни в одном из официально утвержденных документов по Национальной системе управления данными (НСУД), нет их и в каких-либо доступных рабочих материалах по теме НСУД, и в проектах соответствующих нормативно-правовых актов.

Некоторые из показателей носят формальный характер и не предусматривают объективных механизмов измерения достигнутых значений. Например, для показателя «Средний срок простоя государственных информационных систем в результате компьютерных атак, час» в качестве источника сведений указано Минкомсвязи, но как в реальности будет считаться этот показатель — непонятно. Скорее всего — посредством неторопливого сбора бумажных отчетов от ведомств, эксплуатирующих государственные информационные системы. Насколько будут точны эти данные и какая польза может быть для безопасности государственных систем от рассмотрения полученных цифр по мере сдачи месячной (хорошо, если не квартальной) отчетности «о простоях»?

Проблемы управления

Управление нацпроектами возложено на подсистему государственной интегрированной информационной системы «Электронный бюджет» (ГИИС ЭБ). В этой подсистеме реализована упрощенная методика планирования нацпроектов, не соответствующая потребностям «Цифровой экономики», с чем связано много проблем нацпрограммы и ее проектов.

Сама система — закрытая, доступ к ней имеют только участники нацпроектов. Однако из мониторинга тематических публикаций в соцсетях и частного обмена мнениями со специалистами, имеющими доступ к ней, можно назвать основные недостатки решения. Во-первых, подсистема управления нацпроектами ГИИС ЭБ практически не интегрирована с другими системами (включая, в том числе, и другие подсистемы самой ГИИС ЭБ), в результате чего практически всю информацию, необходимую для мониторинга исполнения нацпроектов, в эту подсистему приходится заносить в ручном режиме. В частности — отсутствует интеграция между подсистемой нацпроектов ГИИС ЭБ и проектной системой Аналитического центра (из-за чего все изменения, вносимые в паспорта проектов нацпрограммы ЦЭ, приходится вручную переносить в подсистему нацпроектов ГИИС ЭБ), а также с Единой информационной системой в сфере госзакупок, в рамках которой объявляются закупки по нацпроектам и ведется реестр госконтрактов, включающий, в том числе, и контракты, реализуемые в рамках нацпроектов. Из-за этого факты достижения конкретных результатов нацпроектов, на реализацию которых были направлены соответствующие контракты, также приходится фиксировать вручную.

Во-вторых, по словам специалистов, мониторинг исполнения нацпроектов осуществляется, в основном, по достижению показателей, прописанных в паспортах национальных и федеральных проектов — при том, что эти показатели часто носят формальный характер и не покрывают весь спектр мероприятий, реализуемых в нацпроектах, а также по финансовым расходам на реализацию проектов. Также утверждается, что в подсистеме нацпроектов ГИИС ЭБ до настоящего времени не настроены роли участников реализации нацпрограммы ЦЭ, в результате чего доступ к части необходимых функций отсутствует (либо эти функции до сих пор не реализованы).

Что делать?

Первое, что надо сделать, — это, разумеется, прописать концепцию «Цифровой экономики» и входящих в нее проектов, сферу их «ответственности», уровни взаимодействия с другими нацпрограммами и госпроектами — хотя бы ради того, чтобы избежать дублирования мероприятий в рамках программ и проектов.

Также необходимо обозначить более «стратегические» цели программы и проектов, нежели трата денег на цифровую экономику и отечественное ПО. И более конкретные критерии их достижения. И самих контролируемых целей должно быть больше.

Не стоит ли поменять цели программы: вместо «потратить на» поставить задачу «заработать благодаря»?

Например, для проекта «Цифровое государственное управление» целесообразно было бы рассмотреть введение целей и показателей, характеризующих открытость данных, находящихся в государственных информационных системах, а также показатели, характеризующие весь набор федеральных ГИС. Например, было бы полезно знать долю ГИС, из которых осуществляется регулярная публикация открытых данных, по отношению к общему количеству ГИС, содержащих данные, представляющие общественный интерес; востребованность опубликованных наборов открытых данных» (например — по количеству их загрузок); долю ГИС, являющихся поставщиками данных в НСУД, по отношению к общему количеству ГИС, содержащих данные, представляющих интерес для поставки их в НСУД; долю ГИС, подключенных к СМЭВ, по отношению к общему количеству ГИС, эксплуатируемых в федеральных органах власти.

Для проекта «Информационная безопасность» можно было бы ввести показатели, характеризующие соответствие ГИС требованиям ИБ. То есть долю ГИС, находящихся в промышленной эксплуатации и имеющих аттестат соответствия требованиям ИБ; а также долю ГИС, находящихся в опытной эксплуатации более 1 года (режим опытной эксплуатации является полуофициальным способом обхода требования, запрещающего промышленную эксплуатацию ГИС без аттестации на соответствие требованиям ИБ; многие госсистемы находятся в «опытной эксплуатации» на протяжении многих лет).

Вернуться к истокам

Применявшаяся во второй версии (конец 2018 г. — начало 2019 г.) паспортов федеральных проектов иерархическая структура активностей «Проект — Цель — Задача — Веха — Мероприятие» была заменена в третьей версии паспортов проектов (май-июнь 2019 г.) невнятной конструкцией «Задачи — Результаты», при перенесении в которую многие ранее обозначенные активности были текстуально сокращены (нередко — с потерей первоначального смысла), а сам механизм контроля по срокам и результатам фактически выхолощен из паспортов.

«Конфликт» между ГИИС ЭБ и паспортами «Цифровой экономики» связан с тем, что паспорта остальных нацпрограмм и их федеральных проектов создавались в соответствии с «Методическими указаниями по разработке национальных проектов (программ), разработанных в целях реализации положений Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», которые были утверждены Федеральным проектным офисом. Особенностью данных методических указаний являются сильно упрощенные (по сравнению с методиками для нацпрограммы ЦЭ) формы паспортов национальных и федеральных проектов.

К сожалению, именно в соответствие с упомянутыми методиками (и под формат предписанных этими методиками паспортов национальных и федеральных проектов) были разработаны требования к подсистеме управления национальными проектами в составе ГИИС ЭБ, что привело к несовместимости указанной подсистемы и разработанных раньше нее паспортов и планов мероприятий нацпрограммы ЦЭ (что, в свою очередь, привело к необходимости экстренно перерабатывать паспорта нацпрограммы и ее проектов, загоняя их в «прокрустово ложе» очень упрощенных форм, предписанных общими для всех остальных нацпроектов методиками). Фактически, вот этой «стрижкой» под общий (и не слишком удачный) шаблон уже был нарушен особый статус управления нацпрограммой «Цифровая экономика», который нормативно сохраняется и в постановлении № 1288.

Что касается значимости сущности «Веха» для проектного управления, то она состоит в том, что к вехе привязываются конкретные ожидаемые результаты реализации задачи (которых в рамках задачи может быть достаточно много, и они могут быть сильно разнесены по контрольным срокам достижения) и конкретные же мероприятия, направленные именно на достижение ожидаемых результатов, связанных с данной вехой. Таким образом, веха служит большей детализации плана мероприятий и обеспечивает лучшую управляемость, мониторинг и контроль реализации проекта.

В общепринятых проектных методологиях (например, PMBOK) веха в оригинале называется «milestone» и на русский язык чаще всего переводится как «контрольное событие». В опубликованных версиях паспортов нацпроектов и федеральных проектов (включая последние версии паспортов нацпрограммы ЦЭ и ее проектов) отсутствуют планы мероприятий, в которых вехи (контрольные события) должны быть обозначены. В доступных методических материалах по проектному управлению в Правительстве РФ встречается понятие «специальные контрольные точки», которое, по-видимому, имеет тот же смысл, что и «веха», но из-за невозможности ознакомиться с планами мероприятий, разработанными в соответствии с упомянутыми методиками, нельзя сделать вывод о том, насколько использование сущности контрольных событий является адекватной заменой сущности вех.

К тому же, использовавшаяся в предыдущих версиях планов мероприятий нацпрограммы ЦЭ пятиуровневая структура проектных сущностей позволяла однозначно идентифицировать каждую задачу, веху и мероприятие своим уникальным номером (что часто использовалось даже на уровне нормативно-правовых актов — например, в постановлениях Правительства о выделении субсидий мероприятия и вехи нацпрограммы указывались именно по номерам). Новая методика нумерации на двух уровнях «Задачи — Результаты» исключает возможность однозначной и компактной идентификации и, вдобавок, приводит к некорректному ее применению в паспортах федеральных проектов — когда нумерация сущностей в двух идущих друг за другом таблицах «Задачи — Результаты» и «Финансовое обеспечение федерального проекта» не совпадают по количеству сущностей и не синхронизированы по нумерации. Примеры можно найти в любом паспорте федерального проекта, относящегося к нацпрограмме ЦЭ.

При этом разработчики паспорта «Нормативное регулирование цифровой среды», вынужденные соблюдать предписанную упрощенную форму паспорта, внутри нее продолжают пользоваться пятиуровневой нумерацией сущностей, использовавшейся в предыдущей версии паспорта, так как она более конкретна и позволяет четко идентифицировать основные сущности, подлежащие мониторингу.

В связи с вышеизложенным, по мнению экспертов CNews Analytics, стоит вернуться к ранее применявшейся структуре активностей и форме паспортов нацпрограммы и федеральных проектов. А также восстановить особый статус управления нацпрограммой «Цифровая экономика» и ее неподпадание под общие требования постановления Правительства РФ № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве РФ».

Для целей же оперативного мониторинга активностей нацпрограммы «Цифровая экономика» в рамках общей подсистемы управления нацпроектами ГИИС ЭБ целесообразнее было бы не загонять паспорта нацпрограммы и ее федеральных проектов в ограниченные форматы, определенные в упоминавшемся постановлении № 1288, а настроить интеграцию между проектной подсистемой ГИИС ЭБ и Единой информационной системой электронного взаимодействия участников программы «Цифровая экономика Российской Федерации», разработанной и используемой в Аналитическом центре при Правительстве РФ, выполняющем функции проектного офиса нацпрограммы в соответствии с постановлением Правительства № 234.

Так же целесообразно отменить планирующееся внесение изменений в постановление 234, выхолащивающих структуру активностей в паспортах федеральных проектов нацпрограммы «Цифровая экономика» (отмена вех в иерархии активностей и формулировок ожидаемых результатов, привязанных к вехам).

Все эти изменения не потребуют в очередной раз кардинально перерабатывать паспорта федеральных проектов — просто нужно будет актуализировать по срокам и объемам бюджетных ассигнований ранее принятые паспорта второй версии.

Что касается проблем с ГИИС ИБ и ограничений, которые она накладывает на все нацпроекты (не только на «Цифровую экономику») то что-либо советовать на основе бесед со специалистами, а не на основе собственных наблюдений за работой решения, эксперты CNews Analytics не рискнут. Но в случае предоставления тестового доступа или доступа в качестве наблюдателей, они могли бы более аргументированно высказаться относительно возможностей и ограничений системы, путей решения возникающих с нею проблем.

Выйти из тени

Сложившаяся в настоящее время система реализации нацпрограммы «Цифровая экономика» фактически не предусматривает полноценного общественного контроля за ходом ее реализации и получаемыми результатами. Даже на официальных сайтах основных исполнителей нацпрограммы и органов управления программой не опубликованы в полном объеме и актуальном состоянии паспорта нацпрограммы и федеральных проектов. Официально не опубликованы планы мероприятий и объемы финансирования федеральных проектов по второй версии паспортов (хотя их можно найти в открытом доступе), а начиная с третьей версии паспортов, введенных в действие в мае-июне 2019 г., планы мероприятий федеральных проектов вообще не публикуются, хотя они являются неотъемлемой частью паспортов.

Разрабатываемые в ходе реализации мероприятий «Цифровой экономики» концептуальные документы публикуются очень избирательно. Результаты многочисленных научно-исследовательских работ и аналитических исследований, выполняемых в ходе нацпрограммы, также фактически остаются вне публичного доступа.

Информация о заседаниях Правительственной комиссии по цифровому развитию и ее президиума публикуется в режиме кратких новостей. Крайне редко появляются более или менее развернутые изложения рассматривавшихся вопросов, принятых решений и выданных поручений.

В результате, для того, чтобы найти данные о программе, ходе ее выполнения, необходимо исследовать массу источников, затрачивая значительные усилия и время для сбора материалов, находящихся в открытом доступе, но разбросанных по разным местам.

Отсутствие единой «точки входа» в информационное поле нацпрограммы порождает ощущение «закрытости». В результате, до большинства граждан обычно доходит информация не об успехах нацпрограммы, а о затратах на нее, что рождает негативное отношение к «Цифровой экономике».

Крайне необходим единый централизованный ресурс мониторинга хода исполнения нацпрограммы, аккумулирующий все ключевые материалы и содержащий ссылки на вторичные источники информации. Также на нем должна функционировать лента актуальных новостей о ходе программы и входящих в нее проектов, расписание мероприятий, осуществляемых в ходе программы, и другая полезная информация. Формально существующий на технических средствах Аналитического центра при Правительстве РФ «Портал цифровой экономики» в настоящее время не способен исполнять роль такого ресурса.

***

Как представляется экспертам CNews Analytics, разработка (в течение 2020 г.) обновленной полноценной концепции нацпрограммы «Цифровая экономика», постановка более конкретных задач, решение организационных вопросов и вопросов управления, могут придать целостность и реалистичность всем инициативам, реализуемым в рамках программы, сделать их понятными гражданам страны, ускорить их выполнение — до 2024 г. осталось не так уж много времени.


Тема месяца

Обзор: ИКТ в госсекторе

Рейтинги CNews

• Топ-100 ИКТ-тендеров для федеральных ведомств • Крупнейшие поставщики • ИКТ-бюджеты регионов

Стратегия месяца

Периферийные вычисления перемещаются в центр внимания