oбзор

Обзор: ИКТ в госсекторе 2017

Савва Шипов

Савва Шипов:

Нельзя управлять «Цифровой экономикой» в традиционной бюрократической манере

При переходе от привычного экономического уклада страны к новым принципам цифровой экономики роль ведомства-регулятора экономической политики России приобретает новое значение. CNews обсудил с Саввой Шиповым, заместителем министра экономического развития РФ, видение начальной стадии внедрения программы «Цифровая экономика», механизмы управления и риски, новые планы министерства по оптимизации контрольно-надзорной и разрешительной деятельности, а также автоматизацию процессов в МФЦ.

Риски и сложности управления «Цифровой экономикой»

CNews: Готова ли страна к быстрому движению в сторону цифровой экономики? Насколько осуществима эта задача?

Савва Шипов: Конечно, быстрое внедрение цифровой экономики необходимо, но при этом у нас достаточно консервативная система законодательства – изменения происходят очень медленно. И это станет главным вызовом. Нам придется меняться гораздо быстрее, чем мы привыкли, и в то же время сохранить защиту от рисков, которые вместе с этими изменениями придут в нашу жизнь. Задача эта, безусловно, осуществима, но чтобы решить ее, всем нам – и бизнесу, и власти придется хорошо поработать.

CNews: Вы курируете от Минэкономразвития блок, посвященный нормативному регулированию «Цифровой экономики». Какие задачи, на ваш взгляд, наиболее приоритетны в данном направлении, с чего будете начинать?

Савва Шипов: Основные задачи нормативного регулирования – это снятие ограничений и существующих барьеров для развития цифровой экономики. Это описание новых сущностей, новых процессов и технологий, которые оказывают существенное влияние как на госуправление, так и на предпринимательскую деятельность. Правовые инструменты, во-первых, должны помочь внедрить технологии, во-вторых, обеспечить им площадку для развития, но при этом технологии не должны нарушать права граждан, предпринимателей и так далее. Соблюдение этого баланса – «зеленый коридор» для технологий и защита общества от негативных явлений – будет самым сложным и значимым.

CNews: Как эффективно организовать работу по программе?

Савва Шипов: Все изменения, связанные с цифровой экономикой, требуют максимальной вовлеченности широкого круга экспертов, предпринимателей. Это новая сфера, которую нужно развивать сообща. Очевидно, что людей, компетентных в этом вопросе, очень мало не только у нас в стране, но и во всем мире. Все проходят через это впервые, многое приходится предугадывать, поэтому всем участникам надо объединить знания и усилия. Мне кажется, в управлении и формировании планов программы «Цифровая экономика» заложена правильная логика – привлечение общественного, предпринимательского сектора к разработке конкретных мер и решений, направленных на выполнение программы. Если управлять программой в традиционной бюрократической логике, на свет появятся императивные решения, которые будут иметь мало отношения к цифровой экономике. Здесь важна синергия, постоянное обновление нашей повестки за счет новых идей и актуальных вопросов, а не рассмотрение программы лишь в плоскости традиционного перевода услуг в электронный вид или внедрения электронного документооборота. Эти до конца не реализованные процессы обсуждаются уже много лет и порой преподносятся под новым соусом цифровой экономики.

CNews: В России сложилась традиция – когда нет централизации, нет и продвижения по проекту, получается как в басне про лебедя, рака и щуку. Как поддерживать инициативность у всех сторон, чтобы проекты продвигались?

Савва Шипов: Очень важно, чтобы бизнес-сообщество действительно поверило в то, что его предложения будут услышаны и могут быть реализованы. Кроме того, государство должно быть готово к этим изменениям, вкладываться в их продвижение, оперативно согласовывать их внутри госаппарата и так далее. Чтобы изменения не остались на бумаге, не выхолостились в ходе многочисленных согласований, а дошли до жизни и стали реальностью. Вот два компонента, без которых нам не справиться.

У нас достаточно консервативная система законодательства – изменения происходят очень медленно – это станет главным вызовом

По каждому направлению определен отраслевой центр компетенции, который будет точкой сборки позиции экспертов и бизнеса. Там будут формироваться первичные предложения по изменениям. При этом для координации работ, предложений, поступающих по различным направлениям ведущими компаниями учреждена специальная автономная некоммерческая организация «Цифровая экономика». АНО будет сводить предложения по всем направлениям работы, увязывать между собой нормативное регулирование и, например, вопросы безопасности. Также для обеспечения баланса интересов будут созданы рабочие группы по каждому направлению программы. В рабочие группы войдут представители бизнес-кругов, органов власти и фондов развития. Через рабочие группы будут проходить предложения, подготовленные центрами компетенций. Далее эти предложения попадут на рассмотрение правительственной подкомиссии по цифровой экономике.

Помимо перечисленных структур по каждому из направлений определено курирующее министерство, которое обобщает позиции других федеральных органов исполнительной власти, упорядочивает содержание предложений, прошедших через сито бизнес-сообщества, переводит их на язык правовых документов. Затем вопрос снова выносится на заседание подкомиссии по цифровой экономике, и после завершения этого процесса правительственная комиссия по информационным технологиям принимает решение.

CNews: Органы власти, хоть и инертны по определению, вынуждены двигаться и принимать решения по четкой бюрократической схеме. Бизнес-сообщество в этом вопросе более свободно. Будут ли эксперты от бизнеса энергичны, активны и генерировать идеи?

Савва Шипов: Мне кажется, мы подстраховались на этот счет. Часто бывает, что бизнес не всегда готов содержательно участвовать и включаться в общественные обсуждения. Но по цифровой трансформации мы видим серьезный всплеск активности, и сейчас для власти важно не обмануть ожидания, показать подлинную эффективность взаимодействия, тогда бизнес поверит и будет вести с нами содержательный диалог. Многое в этом зависит от отраслевых центров компетенции, ведь именно они собирают позиции предпринимателей и экспертов. Также принципиально не затевать крупных бюрократических процессов – собрать 200 человек, чтобы поговорить обо всем и ни о чем и разойтись. Очень важно структурировать работу по направлениям. Например, если взять наш блок правового регулирования, включающий около 15 самостоятельных разделов, то в рамках каждого из них должен быть отдельный трек. Отраслевой центр компетенции должен выбрать специалистов, которые будут лидерами по этому треку, сформировать подгруппы, которые по каждой задаче по крупицам соберут ценный материал и передадут его в централизованную копилку.

CNews: А как будет контролироваться эта схема, какие предполагаются рычаги воздействия?

Савва Шипов: Наш главный ресурс – люди, которые будут этим заниматься. Мы сами должны быть постоянно включены в процесс выработки предложений. Так мы лучше сможем видеть свои ошибки и вовлекать в процесс новых людей. Мы должны привлекать к участию всех людей, которые хотят и могут принести полезный вклад в общее дело. Тогда постепенно будет происходить естественный отбор – максимальная открытость для специалистов позволит оставаться вовлеченными тем, кто действительно настроен на эффективную работу, а главным рычагом воздействия станет конструктивное обсуждение.

CNews: Насколько будет рабочим такой разносторонний механизм – ответственная одна организация, лидер из другой?

Савва Шипов: Есть риск того, что будет огромный объем информации, в котором сложно отделить истину от бесполезных, неконструктивных предложений. Однако, мне кажется, пользы все равно больше, чем рисков. И по-другому, без привлечения максимального количества участников, мы задачу не решим.

Первые быстрые шаги к «Цифровой экономике»

CNews: Уже к концу текущего года должна быть разработана концепция первоочередных мер по цифровой экономике. Что туда войдет?

Савва Шипов: Мы решили пойти нетрадиционным путем. Чаще всего все бывает так: описывается подробно до деталей некая концепция светлого цифрового будущего, условно «Цифровая Россия 2035». Затем эту концепцию согласовывают и начинают реализовывать. При этом мы сразу понимаем, что ближе к финалу выполнения программного документа он не будет иметь ничего общего с теми задачами и потребностями, которые реально будут существовать в тот момент. Исходя из этого, мы поняли, что надо идти поэтапно и в первую очередь решать очевидные, лежащие на поверхности вопросы. Вопросы, по которым есть определенный консенсус власти и бизнеса, есть понимание, куда двигаться и что мы получим в результате.

Например, трудовое законодательство – мы предлагаем заняться им в первой концепции так называемых «быстрых шагов». Есть задачи, связанные с переходом от бумажных трудовых договоров и трудовых книжек к электронным договорам и реестрам, и снятием ограничений в отношениях между работником и работодателем. В цифровой экономике должна быть высокая степень мобильности, привлечение людей с разными компетенциями отовсюду. Нужно сделать так, чтобы система легального трудоустройства была быстрой и необременительной. В итоге это даст синергетический эффект для решения бизнес-задач, в первую очередь, в ИT-сфере. Это также позволит легализовать отношения, которые сейчас из-за бюрократических сложностей находятся в «серой» зоне.

CNews: У нас часто, затевая реформу, кроме общих слов не могут назвать конечного эффекта. Например, реестровая модель объявляется и даже законодательно закрепляется, а почувствовать результат люди еще долго не смогут.

Савва Шипов: Главная опасность, о которой вы говорите, в том, что в концепциях и законодательстве будут отражены правильные результаты верхнего уровня, но они не будут реализованы, либо будут реализованы не так, как это нужно. Поэтому мы уже в концепции должны записать не общие идеи, а конкретные решения, которые требуют политических согласований или согласований с участниками процессов, органами исполнительной власти. Надо пройти эти развилки при написании концепции, а не как обычно после.

Важно не обмануть ожидания, тогда бизнес поверит и будет вести с нами содержательный диалог

Есть еще один способ проверки эффективности выработанных мер создание специальных правовых режимов, которые будут выключены из общего регулирования, некие пилотные зоны. Может быть, на конкретных территориях или даже в отдельных компаниях, которые занимаются определенной деятельностью. Создание правовых «песочниц» – путь, по которому идут многие страны. Я считаю, что для нас критически важно использовать эти примеры. Всю страну сразу не перестроить – нужно и рутинной работой заниматься, а в это время создавать маленькие пространства для развития и на их примере смотреть, получается или нет.

CNews: Это пока просто идея или у вас есть конкретное видение, где можно такую правовую «песочницу» опробовать?

Савва Шипов: Это уже не идея, а одно из направлений. Мы совместно с Министерством по развитию Дальнего Востока, например, пытаемся на территориях опережающего развития на Дальнем Востоке ввести принципиально иные процедуры контроля органов госвласти за резидентами этих территорий. Отменить все плановые проверки, обеспечить открытость условий для ведения предпринимательской деятельности, в том числе за счет возможности подключения предпринимателей к информационным системам, единому контролеру от государства, которыми будут являться корпорации по развитию. Не беспокоить их традиционными проверками, а просто отслеживать состояние при помощи специальных автоматизированных систем и инструментов, и, если все нормально, не вмешиваться. Это будет территория «умного» контроля. Мы вместе с Минвостокразвития уже подготовили соответствующий законопроект. Первая редакция его была размещена для общественного обсуждения.

CNews: Когда планируется запустить этот проект?

Савва Шипов: Точно потребуется около года. Но, когда мы получим согласование концепции, сможем дальше идти параллельно по другим похожим задачам, которые будут ориентированы не на территории, а на определенные виды деятельности. Это и есть те самые правовые «песочницы».

Планы второй очереди: блокчейн и большие данные

CNews: Можно ли отнести к правовой «песочнице» пункт «Цифровой экономики», посвященный распределенному оформлению реестров, прав? Это что-то близкое к блокчейну?

Савва Шипов: Мы плавно перешли ко второму этапу, уже не быстрых побед и не устранения ближайших барьеров. На этой стадии мы будем стремиться узаконить современные технологии, дать возможность бизнесу работать с ними и инвестировать в них. Есть ряд сквозных технологий: блокчейн, большие данные, машинное обучение, непосредственно связанное с большими данными, искусственный интеллект, интернет вещей и многое другое. Описание использования сквозных технологий, правовых ограничений или последствий – это задачи нашего следующего рубежа. Вторая концепция должна быть подготовлена к середине 2018 года с горизонтом реализации до конца 2019.

На текущей стадии важно понять, должна ли та или иная технология регулироваться на верхнем уровне или в случаях, когда тропинки уже протоптаны, а тема двигается сама, лишь не препятствовать развитию. Взять, к примеру, большие данные – люди формируют их, пользуясь устройствами, поисковиками. Должны ли мы давать согласие на обработку наших персональных данных и данных, полученных на основе геолокации? Ведь когда сведения по местонахождению объединяются с персональными данными, это позволяет узнать о нас практически все. И это вызов. Необходимо государственное регулирование оборота пользовательских данных...

CNews: …которого у нас сейчас нет, и этот факт сдерживает развитие бизнеса, который хочет с этими данными работать.

Савва Шипов: Я как раз к этому и веду. Здесь мы должны, с одной стороны, защитить права граждан. С другой стороны, такие данные становятся коммерческим продуктом, меняют схему ведения бизнеса. Мы должны сделать так, чтобы новая экосистема ведения бизнеса создавалась в нашей стране, чтоб именно здесь разрабатывались соответствующие платформы и наши предприятия были конкурентоспособными.

Мы подготовили законопроект, который по всем видам лицензирования предполагает приоритет записи в реестре над документом на бумаге

CNews: Как вы считаете, нужен ли отдельный законопроект о регулировании больших данных?

Савва Шипов: Это совершенно непринципиальный вопрос. Это может быть раздел закона или отдельный законопроект. Какая разница? Главное, чтобы это регулирование было умным, не позволяло обижать людей, с другой стороны, не ставило препятствий, а, наоборот, помогало развиваться бизнесу.

CNews: Министр связи и массовых коммуникаций РФ заявлял о том, что для поддержания и развития программы «Цифровая экономика» нужно 100 миллиардов рублей в год. Можете прокомментировать, чем обоснована такая сумма?

Савва Шипов: Мы расчетов этой суммы не видели, поэтому не можем комментировать, насколько они обоснованы. Для нас вопрос финансирования актуален, мы тоже пытаемся просчитать затраты, которые потребуются на курируемые нами направления – по нормотворчеству, кадрам и образованию. Мы этим занимаемся, в том числе в рамках подготовки подробного плана по каждому из направлений работы.

О реорганизации департамента госрегулирования

CNews: Фактически «Цифровая экономика» – это, на мой взгляд, программа развития страны.

Савва Шипов: Безусловно, это неотъемлемый инструмент развития страны. У нас есть предложение, чтобы, к примеру, Департамент оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития проводил экспертизу документов, в которых содержатся нормы, влияющие на развитие цифровых технологий. Сейчас уже есть такая экспертиза на предмет недопустимости введения новых барьеров и ограничений в предпринимательской сфере, внутри этой оценки должна появиться новая сущность – влияние на развитие цифровых технологий. Мы должны давать оценку новым проектам на предмет их воздействия на цифровую трансформацию, не допускать их негативного влияния. Я думаю, это может появиться уже в первой концепции.

CNews: Раз уж мы затронули вашу внутреннюю структуру, расскажите в связи с чем была произведена реорганизация департамента госрегулирования на два департамента?

Савва Шипов: Департамент государственного регулирования в экономике был создан в 2010 году и отвечал за все изменения, касающиеся госуслуг, контроля, надзора и электронного межведомственного взаимодействия. В 2010 году я возглавил этот департамент. Уже тогда это был серьезный центр реформ, связанных с госуправлением, я прекрасно это помню, потому что на тот момент был его руководителем. За последние семь лет количество проектов и реформ, которые курирует этот департамент, существенно увеличилось. Поэтому его разделение – логичный шаг, который требуется для дальнейшего качественного администрирования проектов. Помимо проекта по нормативному регулированию цифровой экономики, только за последний год появилось четыре приоритетных проекта по реформе контроля (надзора): профилактика, региональный контроль (надзор), рискоориентированный подход и оценка эффективности. Появилась задача по созданию большого межотраслевого закона о разрешительной деятельности – теперь нам предстоит наравне с надзорной упорядочить и разрешительную деятельность. Весной мы приступили к этой работе и сейчас подготовили законопроект, который проходит согласования. А еще есть очень важный проект по развитию сети МФЦ, качественное ведение которого безусловный приоритет.

CNews: Какие меры будут предлагаться для оптимизации разрешительной деятельности? Отпадет необходимость куда-то обращаться, что-то подтверждать?

Савва Шипов: Подобное можно ожидать не в рамках работы по этому закону, а в рамках другого проекта – по внедрению реестровой модели. Вы знаете, что, к сожалению, большинство результатов оказания государственных услуг выдаются на бумаге, записи в реестрах есть, но формально не имеют юридического значения. Это просто некая техническая фиксация информации. Переход к реестровой модели означает, что записи в реестре приобретут юридическое значение, что позволит в принципе отказаться от бумаги. И тогда электронное взаимодействие приобретет новый стимул и значение. У нас в полной мере начнет работать экстерриториальный принцип оказания государственных услуг, появится синергия для принятия умных решений, в том числе переход к проактивному оказанию услуг – когда орган власти не ждет заявления от гражданина, а знает о наступлении определенного условия, начинает инициативно собирать все данные и предлагать человеку услугу.

CNews: Многие понимают, как это работает. Однако, остается одно – все это реализовать…

Савва Шипов: Запуск реестровой модели для лицензирования – как раз первый шаг. Мы подготовили законопроект, который по всем видам лицензионной деятельности предполагает приоритет записи в реестре над документом на бумаге. Сейчас этот законопроект находится на согласовании в органах власти. Это будет пример того, как реестровая модель должна вводиться по каждому из видов разрешительной деятельности, а дальше – по каждому из видов услуг.

Что скрыто от глаз пользователей МФЦ

CNews: Межведомственное функционирование в рамках МФЦ не раз признавалось эффективным – ведомства отчитываются о том, что услуг по принципу «одного окна» стало больше. Формально заявители получают услуги в «одном окне», однако электронного взаимодействия между ведомствами на самом деле нет. Интеграция систем через сервисы реализована не во всех случаях. Иногда это просто удаленное АРМ из ведомственной АИС, а порой сотрудникам МФЦ приходится чуть ли не пешком относить документы в ведомство…

Савва Шипов: Первое, что мы должны понимать, ни у кого из нас нет волшебной палочки, по взмаху которой возникает идеальная модель. Любые изменения требуют перенастройки процессов, согласования интересов, создания информационных систем, описания этого в нормативной базе и многого другого. Это происходит, когда есть, во-первых, воля и желание участников процесса. Во-вторых, ежедневные трудозатраты и силы, которые они прикладывают к тому, чтобы результат был достигнут. Проект МФЦ – это история того, как люди ломали определенные стереотипы, вертикальные ведомственные «колодцы», когда каждый сидит в своем домике и не видит, не хочет видеть, что происходит снаружи. Это история о том, как можно действительно что-то изменить, если просто вкладываться каждый день, заниматься монотонными задачами. Разрушение этих вертикальных «колодцев» – сложный процесс.

Если говорить об электронном взаимодействии МФЦ с ведомствами, оно в полной мере организовано с ФССП, Фондом социального страхования, Пенсионным фондом и Росимуществом. ФНС обеспечила возможность электронного взаимодействия по всем госуслугам кроме госрегистрации юрлиц и физлиц в качестве ИП. Электронное взаимодействие при предоставлении данной услуги может быть обеспечено, если будут внесены изменения в законодательство. Соответствующий законопроект был разработан и внесен в Госдуму в этом году, принят в первом чтении 23 июня. Интеграция с ФНС, надеемся, будет решена через принятие этого закона. По Росреестру в настоящее время организовано взаимодействие с использованием программного комплекса приема-выдачи документов (ПК ПВД). Этот комплекс пока не решает весь функционал, необходимый для электронного взаимодействия. Новые сервисы будут тестироваться в ближайшее время. Есть МФЦ, где эта пилотная модель взаимодействия реализована. Надеемся, что до конца года взаимодействие Росреестра будет обеспечено уже со всеми МФЦ.

Одним из наиболее значимых видов услуг являются услуги МВД. В рамках информационного взаимодействия МВД и МФЦ есть сложности. Из девяти услуг МВД электронное взаимодействие обеспечено по трем. Разработка и ввод в эксплуатацию сервисов по шести госуслугам, а это: выдача всех видов паспортов, регистрационный, миграционный учет, выдача водительского удостоверения – работа, запланированная на 2017–2018 годы. Здесь есть ряд вопросов, которые пока не решены. В частности, был перенесен на 2018 год срок по выдаче заграничных паспортов.

CNews: Это же анонсировали в феврале 2017 года?

Савва Шипов: Срок был перенесен на 2018 год из-за технических сложностей, связанных с применением систем биометрии. Что касается загранпаспортов старого образца и водительских удостоверений, то в большинстве МФЦ эта услуга оказывается. Пока не во всех, и есть ряд проблем, связанных с тем, что не все помещения МФЦ соответствуют требованиям, предъявляемым Министерством внутренних дел. В этом году мы провели большую работу по сокращению этих требований – их стало меньше, чем изначально предъявляло МВД. Сейчас подготовлено постановление, фиксирующее полный перечень требований, которым МФЦ должны соответствовать. Кроме того, вносятся изменения в законодательство, чтобы устранить препятствия, которые не позволяют сотрудникам МФЦ выдавать загранпаспорта.

CNews: Не видите ли вы риска в том, что содержание мероприятий программы «Цифровая экономика» значительно глубже и сложнее, чем мы их сами себе представляем, и к назначенной дате будет выполнена лишь малая часть задач? Технические и правовые принципы межведа были понятны уже в 20112012 годах, однако мы до сих пор видим, что эта работа далека от завершения.

Савва Шипов: Все эти годы не прошли даром. На данный момент в порядке межведомственного взаимодействия предоставляется более 380 государственных и муниципальных услуг. Благодаря этому заявителям больше не требуется предоставлять в органы власти порядка 450 видов документов и сведений. Это серьезное достижение. Государство всегда меняется гораздо сложнее, чем бизнес, по определению это более консервативная структура. Цифровая экономика – это все-таки больше про бизнес и предпринимательство, где действуют другие законы. Если ты не меняешься, ты умираешь. Твои конкуренты не будут ждать, пока ты научишься использовать новые технологии. В бизнесе не надо перекидывать тяжелые мостики согласований, там нужно новое пространство для изменений. Поэтому, я надеюсь, все пойдет гораздо легче, по сравнению с тем, как выстраивались модели взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и МФЦ.

CNews: Сбербанк планирует исполнять функции МФЦ по отдельным услугам. Как вы относитесь к этой инициативе?

Савва Шипов: Инициатива не новая, в законодательстве уже давно есть понятие привлекаемой организации. Это позволяет передавать функции МФЦ не специально созданному государственному или муниципальному учреждению, а таким организациям, как например, банк. И такие примеры у нас уже есть. В ряде регионов привлечены такие организации, выполняющие функции МФЦ. Главный вопрос, чтобы организация, наделяемая такими функциями, полностью соответствовала требованиям, которые предъявляются к работе МФЦ. Если все эти требования будут выполняться Сбербанком или любым другим банком, почему нет?

CNews: Сбербанк с интересом относится к этой инициативе?

Савва Шипов: Многие с интересом относятся к этой инициативе.

CNews: В Свердловской области в Департамент информатизации передали функции регулирования деятельности МФЦ, ранее принадлежавшие Департаменту экономического развития. Насколько вы считаете правильными подобную передачу ответственности?

Савва Шипов: Я считаю, что модели должны быть гибкими. Чем жестче модели управления, тем медленнее мы реагируем на изменения, хуже работаем. Причин у такого решения может быть множество. Это могут быть субъективные факторы, связанные с конкретными людьми. А могут быть факторы, связанные с оптимизацией общих функций. В целом неважно, как называется конкретное подразделение органа власти. Поэтому говорить, плохо это или хорошо, невозможно. Любые действия, которые помогают быстрее решать задачи, правильны, надо иметь смелость их предпринимать. Без готовности меняться мы не обеспечим преобразование внешней среды.

Вернуться на главную страницу обзора