Межведомственный документооборот: как быть рынку СЭД?
8 октября 2009 года в действие вступило постановление правительства РФ об утверждении положения о системе межведомственного электронного документооборота. Согласно ему, для федеральных органов власти устанавливается порядок обмена электронными сообщениями, а также создается инфраструктура для обмена информацией между администрацией президента, аппаратом правительства и федеральными органами законодательной и исполнительной власти. Какие последствия данный законопроект будет иметь на рынке СЭД? Какие требования к СЭД скрываются за строками этого документа? Появятся ли препятствия для выполнения этого постановления?Основное определение постановления правительства РФ касается межведомственного электронного документооборота. Под ним понимается "взаимодействие федеральных информационных систем электронного документооборота", а именно, обмен электронными сообщениями, который обеспечивают "уполномоченные сотрудники участников межведомственного электронного документооборота" (статья 12). Данный процесс предполагает создание головного узла и узлов участников МЭДО в регионах России на базе вычислительных сетей с защищенными каналами связи (статья 7).
Само техническое обеспечение МЭДО будет включать в себя почтовый сервер, программно-аппаратные средства удостоверяющего центра, средства защиты информации и иные средства программно-технического обеспечения электронного взаимодействия участников межведомственного электронного документооборота (статья 8).
Постановление также определяет функции головного узла и узлов участников МЭДО, среди которых отмечена необходимость защиты информации внутри периметра (статьи 10-11, 24). Указываются также и требования к электронным сообщениям, согласно которым они могут содержать текст сообщения с присоединенными файлами, содержащими электронную копию документа или сам электронный документ, включая их реквизиты, описанные с помощью языка XML (статья 17). Помимо этого, отправитель несет ответственность за обеспечение соответствия электронных версий бумажным (статья 18), а также за учет всех сообщений в СЭД (статья 19).
СЭД стандартиризуются?
Основная задача СЭД в качестве технического обеспечения МЭДО в рамках данного закона сводится к поддержке приема и отправки электронных сообщений установленного формата от узла к узлу. При этом статья 17 постановления отмечает необходимость использования такого формата файлов электронных сообщений, который "должен соответствовать национальным или международным стандартам либо иметь открытый исходный код и открытую структуру".
Почти 100% документов, имеющих юридическую силу и представляющих значение для аудита, в России существуют и управляются в рамках бумажного документооборота
При первом рассмотрении этого положения можно сделать вывод о том, что сделан первый шаг к стандартиризации обмена электронными документами. Об этом говорят представители нескольких компаний-игроков рынка СЭД. Михаил Потапенко, руководитель направления электронного документооборота Cognitive Technologies, полагает, что выход постановления может инициировать разработку новых стандартов и регламентов работы с документами, но, по его словам, "нужно понимать, что результат автоматизации документооборота в органах государственной власти, и в частности эффективность решения поставленной задачи организации межведомственного документооборота, будет сильно зависеть от того, какие технологии, форматы и протоколы будут выбраны и взяты за основу". Сергей Бушмелев, ИТ-аналитик компании Directum, замечает, что применение технологии XML легко позволит при необходимости увеличить долю структурированной информации, в том числе, относящейся к СЭД (карточки электронных документов, задания, справочные данные). "Очевидно, что в дальнейшем разработчики СЭД будут ориентироваться на стандарты и решения, принятые в межведомственной СЭД, особенно, если разрабатываемые корпоративные и федеральные СЭД должны будут взаимодействовать с межведомственной СЭД", - говорит Владимир Лукоянов, заместитель начальника управления ОДК.
Тем не менее, другие эксперты отмечают, что стандартиризировать СЭД для выполнения постановления не нужно, поскольку достаточно определить только стандарты форматов электронной документации – они могут быть или национальными, или международными. "Такие функции, как сквозной документооборот с однократной регистрацией документов, автоматическим контролем исполнения, построение распределенного репозитария, межведомственное согласование документов и т.д. пока не рассматриваются", - отмечает Вадим Ипатов, заместитель генерального директора по развитию бизнеса компании "Интертраст".
Нужно ли определить СЭД?
В опубликованном тексте постановления нет четкого определения СЭД, которые будут участвовать в межведомственном электронном документообороте. Однако, исходя из функций, которые они должны выполнять, под эту категорию могут попадать практически все информационные системы, работающие с документами - от электронной почты и журналов регистрации в MS Excel до крупных систем электронного делопроизводства и автоматизации деловых процессов и СЭД корпоративного масштаба. Игроки отечественного рынка отмечают, что целью постановления было не определение СЭД, а характера взаимодействия участников МЭД, имеющих возможно разные программно-технические средства. В этом смысле указание на внутреннюю структуру СЭД выглядит лишним и может привести к замедлению сроков исполнения постановления. "В частности в каком-либо органе власти может и вообще не быть никакой СЭД, а просто клиентское ПО обмена электронными документами. И при этом ничто не будет мешать такому органу власти быть участником обмена электронными документами", - считает Сергей Курьянов, директор по развитию DocsVision. "Мне кажется, что "четкое определение СЭД" сделало бы неопределенными сроки реализации МЭД в соответствии с Положением, и авторы исходили из существующих реалий. С другой стороны, Положение не загоняет МЭД в узкие рамки, нет никаких ограничений по развитию технологической, архитектурной, организационной составляющих МЭД. Даже упоминание XML в документе, возможно, было излишним. Может оказаться, что в данном случае применение SOA или разрабатываемого международного стандарта CMIS будет более правильным подходом", - рассказал CNews Вадим Ипатов. По его мнению, положение о МЭД может позволить быстро получить осязаемые результаты - ускорить информационные межведомственные потоки, создать инфраструктуру для отработки вопросов безопасности, юридической значимости, дальнейшего углубления взаимодействия систем, а также стимулировать информационное развитие отстающих структур. О том, что появление законодательного определения СЭД вызвало бы неоднозначную реакцию среди вендоров таких систем, отмечают в Terralink и Optima Consulting. "Кроме того, если потенциальный участник межведомственного электронного оборота уже находится в процессе внедрения СЭД, то, несмотря на отсутствие определенных элементов среды, он может стать полноправным участником. Введение же определения устанавливало бы довольно высокий порог для подключения к взаимодействию", - подчеркивает руководитель центра компетенции MS SharePoint компании Terralink Сергей Якимчук.
Впрочем, в дальнейшем может появиться четкая законодательная дефиниция СЭД. О ее возможности говорят представители почти всех опрошенных компаний. Они связывают ее появление с возможным желанием государства стандартиризировать документооборот. "Межведомственный электронный документооборот в рамках принятого постановления - это концепция, а заложенные в ней принципы будут равноприменимы к любому взаимодействию информационных систем различных ведомств, будь-то СЭД, интернет-сервисы, архивы, базы данных", - полагает Михаил Потапенко. Он уверен, что пока не проанализированы имеющие разработки в области СЭД и не выбраны технологические "рельсы" автоматизации, определение понятия СЭД не является первоочередной задачей. "Постановление опирается на нормы и термины, установленные действующим законодательством РФ, в частности в нем используются термины, определенные законами от 10.01.2002 № 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" и от 27.07.2006 № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". К сожалению, в действующем законодательстве отсутствует четкое определение СЭД, что и сказалось на тексте постановления", - объясняет Владимир Лукоянов. Он предполагает, что, возможно термин СЭД получит определение при дальнейшем развитии законодательства в сфере электронного документооборота, например в законе "Об электронном документе".
Что требовать от СЭД?
В тексте постановления отмечается необходимость защиты информации, которая циркулирует внутри периметра МЭД, поскольку "при осуществлении межведомственного электронного документооборота допускается обмен информационными сообщениями, содержащими общедоступную информацию и информацию, отнесенную к сведениям, составляющим служебную тайну" (статья 5). При этом определен комплекс технических (статья 24) и организационных (статья 25) мероприятий по обеспечении информационной безопасности такого документооборота. Игроки рынка отмечают, что современные СЭД соответствуют предъявляемым к ним требованиям в этом аспекте, а основной акцент Постановления перенесен на безопасность инфраструктуры передачи документов. И в этом случае, нерешенных с технической точки зрения проблем здесь не существует. "Как показывает практика, самой результативной на сегодняшний момент является стратегия комплексной безопасности. СЭД обеспечивает защиту информации на прикладном уровне. Для этого у нее есть механизмы аутентификации пользователей, система разграничения прав, средства электронной цифровой подписи и т.п. Применение специализированных средств защиты информации позволит защитить информацию от несанкционированного доступа и искажения на системном уровне (контроль вывода на печать, управление сменными носителями, шифрование информации, защита самих модулей СЭД, защита информации при нахождении ее на узле межведомственного электронного документооборота или в канале связи). Таким образом, задача СЭД в области безопасности – соответствовать стратегии организации на уровне приложения, а не пытаться контролировать физические каналы связи", - считает Сергей Бушмелев. Согласно тексту постановления (статья 14), за создание технико-технологической инфраструктуры межведомственного электронного документооборота будет отвечать его организатор, занимаясь созданием узлов участников МЭД и организацией каналов связи от головного узла МЭД к ним. Для этого могут быть арендована инфраструктура (каналы связи) у операторов связи. По мнению Виктора Наумова, партнера юридической фирмы Salans, "разрешение на использование коммерческих каналов связи означает, во-первых, признания сложившейся ситуации, во-вторых, опять-таки создаст дополнительный психологический комфорт чиновникам, которым будет проще передавать информацию".
Организация МЭД может отразиться в большей степени на рынке средств защиты и телекоммуникационных услуг, чем на рынке СЭД
Сами же технические средства узлов участников МЭД будут бесплатно передаваться на баланс ФСО РФ во временное пользование (статья 15). Также в постановлении обговаривается возможность проведения мероприятий по расширению или дополнению текущих технических решений, но за счет средств ведомства, участвующего в МЭД (статья 16). "Введение в силу постановления, безусловно, добавит государственных денег на рынок СЭД, в целом, и ФСО теперь станет одним из крупнейших заказчиков на ИТ-рынке России, в частности", - уверен Сергей Якимчук.