Разделы

Интеграция Документооборот

Межведомственный документооборот: как быть рынку СЭД?

8 октября 2009 года в действие вступило постановление правительства РФ об утверждении положения о системе межведомственного электронного документооборота. Согласно ему, для федеральных органов власти устанавливается порядок обмена электронными сообщениями, а также создается инфраструктура для обмена информацией между администрацией президента, аппаратом правительства и федеральными органами законодательной и исполнительной власти. Какие последствия данный законопроект будет иметь на рынке СЭД? Какие требования к СЭД скрываются за строками этого документа? Появятся ли препятствия для выполнения этого постановления?

Основное определение постановления правительства РФ касается межведомственного электронного документооборота. Под ним понимается "взаимодействие федеральных информационных систем электронного документооборота", а именно, обмен электронными сообщениями, который обеспечивают "уполномоченные сотрудники участников межведомственного электронного документооборота" (статья 12). Данный процесс предполагает создание головного узла и узлов участников МЭДО в регионах России на базе вычислительных сетей с защищенными каналами связи (статья 7).

Само техническое обеспечение МЭДО будет включать в себя почтовый сервер, программно-аппаратные средства удостоверяющего центра, средства защиты информации и иные средства программно-технического обеспечения электронного взаимодействия участников межведомственного электронного документооборота (статья 8).

Постановление также определяет функции головного узла и узлов участников МЭДО, среди которых отмечена необходимость защиты информации внутри периметра (статьи 10-11, 24). Указываются также и требования к электронным сообщениям, согласно которым они могут содержать текст сообщения с присоединенными файлами, содержащими электронную копию документа или сам электронный документ, включая их реквизиты, описанные с помощью языка XML (статья 17). Помимо этого, отправитель несет ответственность за обеспечение соответствия электронных версий бумажным (статья 18), а также за учет всех сообщений в СЭД (статья 19).

СЭД стандартиризуются?

Основная задача СЭД в качестве технического обеспечения МЭДО в рамках данного закона сводится к поддержке приема и отправки электронных сообщений установленного формата от узла к узлу. При этом статья 17 постановления отмечает необходимость использования такого формата файлов электронных сообщений, который "должен соответствовать национальным или международным стандартам либо иметь открытый исходный код и открытую структуру".

Почти 100% документов, имеющих юридическую силу и представляющих значение для аудита, в России существуют и управляются в рамках бумажного документооборота

При первом рассмотрении этого положения можно сделать вывод о том, что сделан первый шаг к стандартиризации обмена электронными документами. Об этом говорят представители нескольких компаний-игроков рынка СЭД. Михаил Потапенко, руководитель направления электронного документооборота Cognitive Technologies, полагает, что выход постановления может инициировать разработку новых стандартов и регламентов работы с документами, но, по его словам, "нужно понимать, что результат автоматизации документооборота в органах государственной власти, и в частности эффективность решения поставленной задачи организации межведомственного документооборота, будет сильно зависеть от того, какие технологии, форматы и протоколы будут выбраны и взяты за основу". Сергей Бушмелев, ИТ-аналитик компании Directum, замечает, что применение технологии XML легко позволит при необходимости увеличить долю структурированной информации, в том числе, относящейся к СЭД (карточки электронных документов, задания, справочные данные). "Очевидно, что в дальнейшем разработчики СЭД будут ориентироваться на стандарты и решения, принятые в межведомственной СЭД, особенно, если разрабатываемые корпоративные и федеральные СЭД должны будут взаимодействовать с межведомственной СЭД", - говорит Владимир Лукоянов, заместитель начальника управления ОДК.

Тем не менее, другие эксперты отмечают, что стандартиризировать СЭД для выполнения постановления не нужно, поскольку достаточно определить только стандарты форматов электронной документации – они могут быть или национальными, или международными. "Такие функции, как сквозной документооборот с однократной регистрацией документов, автоматическим контролем исполнения, построение распределенного репозитария, межведомственное согласование документов и т.д. пока не рассматриваются", - отмечает Вадим Ипатов, заместитель генерального директора по развитию бизнеса компании "Интертраст".

Нужно ли определить СЭД?

Владимир Макаров, ДИТ Москвы: За 10 лет ЕМИАС стал огромным брендом, объединившим 221 информационную систему
ИТ в госсекторе

В опубликованном тексте постановления нет четкого определения СЭД, которые будут участвовать в межведомственном электронном документообороте. Однако, исходя из функций, которые они должны выполнять, под эту категорию могут попадать практически все информационные системы, работающие с документами - от электронной почты и журналов регистрации в MS Excel до крупных систем электронного делопроизводства и автоматизации деловых процессов и СЭД корпоративного масштаба. Игроки отечественного рынка отмечают, что целью постановления было не определение СЭД, а характера взаимодействия участников МЭД, имеющих возможно разные программно-технические средства. В этом смысле указание на внутреннюю структуру СЭД выглядит лишним и может привести к замедлению сроков исполнения постановления. "В частности в каком-либо органе власти может и вообще не быть никакой СЭД, а просто клиентское ПО обмена электронными документами. И при этом ничто не будет мешать такому органу власти быть участником обмена электронными документами", - считает Сергей Курьянов, директор по развитию DocsVision. "Мне кажется, что "четкое определение СЭД" сделало бы неопределенными сроки реализации МЭД в соответствии с Положением, и авторы исходили из существующих реалий. С другой стороны, Положение не загоняет МЭД в узкие рамки, нет никаких ограничений по развитию технологической, архитектурной, организационной составляющих МЭД. Даже упоминание XML в документе, возможно, было излишним. Может оказаться, что в данном случае применение SOA или разрабатываемого международного стандарта CMIS будет более правильным подходом", - рассказал CNews Вадим Ипатов. По его мнению, положение о МЭД может позволить быстро получить осязаемые результаты - ускорить информационные межведомственные потоки, создать инфраструктуру для отработки вопросов безопасности, юридической значимости, дальнейшего углубления взаимодействия систем, а также стимулировать информационное развитие отстающих структур. О том, что появление законодательного определения СЭД вызвало бы неоднозначную реакцию среди вендоров таких систем, отмечают в Terralink и Optima Consulting. "Кроме того, если потенциальный участник межведомственного электронного оборота уже находится в процессе внедрения СЭД, то, несмотря на отсутствие определенных элементов среды, он может стать полноправным участником. Введение же определения устанавливало бы довольно высокий порог для подключения к взаимодействию", - подчеркивает руководитель центра компетенции MS SharePoint компании Terralink Сергей Якимчук.

Впрочем, в дальнейшем может появиться четкая законодательная дефиниция СЭД. О ее возможности говорят представители почти всех опрошенных компаний. Они связывают ее появление с возможным желанием государства стандартиризировать документооборот. "Межведомственный электронный документооборот в рамках принятого постановления - это концепция, а заложенные в ней принципы будут равноприменимы к любому взаимодействию информационных систем различных ведомств, будь-то СЭД, интернет-сервисы, архивы, базы данных", - полагает Михаил Потапенко. Он уверен, что пока не проанализированы имеющие разработки в области СЭД и не выбраны технологические "рельсы" автоматизации, определение понятия СЭД не является первоочередной задачей. "Постановление опирается на нормы и термины, установленные действующим законодательством РФ, в частности в нем используются термины, определенные законами от 10.01.2002 № 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" и от 27.07.2006 № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". К сожалению, в действующем законодательстве отсутствует четкое определение СЭД, что и сказалось на тексте постановления", - объясняет Владимир Лукоянов. Он предполагает, что, возможно термин СЭД получит определение при дальнейшем развитии законодательства в сфере электронного документооборота, например в законе "Об электронном документе".

Что требовать от СЭД?

В тексте постановления отмечается необходимость защиты информации, которая циркулирует внутри периметра МЭД, поскольку "при осуществлении межведомственного электронного документооборота допускается обмен информационными сообщениями, содержащими общедоступную информацию и информацию, отнесенную к сведениям, составляющим служебную тайну" (статья 5). При этом определен комплекс технических (статья 24) и организационных (статья 25) мероприятий по обеспечении информационной безопасности такого документооборота. Игроки рынка отмечают, что современные СЭД соответствуют предъявляемым к ним требованиям в этом аспекте, а основной акцент Постановления перенесен на безопасность инфраструктуры передачи документов. И в этом случае, нерешенных с технической точки зрения проблем здесь не существует. "Как показывает практика, самой результативной на сегодняшний момент является стратегия комплексной безопасности. СЭД обеспечивает защиту информации на прикладном уровне. Для этого у нее есть механизмы аутентификации пользователей, система разграничения прав, средства электронной цифровой подписи и т.п. Применение специализированных средств защиты информации позволит защитить информацию от несанкционированного доступа и искажения на системном уровне (контроль вывода на печать, управление сменными носителями, шифрование информации, защита самих модулей СЭД, защита информации при нахождении ее на узле межведомственного электронного документооборота или в канале связи). Таким образом, задача СЭД в области безопасности – соответствовать стратегии организации на уровне приложения, а не пытаться контролировать физические каналы связи", - считает Сергей Бушмелев. Согласно тексту постановления (статья 14), за создание технико-технологической инфраструктуры межведомственного электронного документооборота будет отвечать его организатор, занимаясь созданием узлов участников МЭД и организацией каналов связи от головного узла МЭД к ним. Для этого могут быть арендована инфраструктура (каналы связи) у операторов связи. По мнению Виктора Наумова, партнера юридической фирмы Salans, "разрешение на использование коммерческих каналов связи означает, во-первых, признания сложившейся ситуации, во-вторых, опять-таки создаст дополнительный психологический комфорт чиновникам, которым будет проще передавать информацию".

Организация МЭД может отразиться в большей степени на рынке средств защиты и телекоммуникационных услуг, чем на рынке СЭД

Сами же технические средства узлов участников МЭД будут бесплатно передаваться на баланс ФСО РФ во временное пользование (статья 15). Также в постановлении обговаривается возможность проведения мероприятий по расширению или дополнению текущих технических решений, но за счет средств ведомства, участвующего в МЭД (статья 16). "Введение в силу постановления, безусловно, добавит государственных денег на рынок СЭД, в целом, и ФСО теперь станет одним из крупнейших заказчиков на ИТ-рынке России, в частности", - уверен Сергей Якимчук.