Спецпроекты

Электронное правительство РФ как система систем: новый сценарий

Интеграция ИТ в госсекторе
Тема создания электронного правительства волнует российское ИТ-сообщество уже несколько лет. CNews публикует исследование группы ученых — Юрия Акаткина, Владимира Дрожжинова и Валерия Конявского, рассматривающих e-goverment как систему систем. Авторы считают, что применение этого подхода разработчиками электронного правительства позволит построить действительно эффективную систему предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде и наладить механизм ее работы. Мнение редакции может не совпадать с изложенной в статье точкой зрения.

Современные технологии позволяют организациям обмениваться данными в реальном масштабе времени и интегрировать свои бизнес-процессы с бизнес-процессами партнеров за стенами своей организации.

Что в настоящее время стало и будет продолжением связанного правительства? В контексте глобального развития нужно отметить, что весь мир двигается в направлении умного правительства (smart government)*.

Gartner полагает, что технологии умного правительства «интегрируют информацию, потребителей услуг и операционные технологии правительства в ходе выполнения им функций государственного планирования, менеджмента и оперативного управления, невзирая на функциональные домены, области процессов и юрисдикции, в целях генерации устойчивых общественно значимых ценностей (благ)».

Из этого определения – и в этом сходятся многие независимые эксперты – следует, что реализация умного правительства возможна на всех уровнях интероперабельности с использованием инструментов экспертной, семантической и операционной интеграции по всей вертикали и всем горизонталям исполнительной власти на основе системы совместного предоставления государственных и муниципальных электронных услуг конкретным физическим и юридическим лицам, а также государственных и муниципальных услуг (функций) неопределенному кругу лиц.

Проблемы электронного правительства России как системы систем

Электронное правительство России является системой систем, потому что ее специально созданная инфраструктура объединяет информационные системы и порталы (тоже информационные системы), принадлежащие независимым министерствам и ведомствам трех уровней власти России. И все проблемы создания электронного правительства России, включая СМЭВ, заключаются в непонимании разработчиками того факта, что они используют технологии прошлого века. Самое главное и новое в технологиях создания системы систем – это проектная интероперабельность проектных офисов электронных услуг информационных систем, принадлежащих независимым владельцам – муниципалитетам и государственным органам власти регионального и федерального уровней, а именно – административный регламент взаимодействия проектных офисов, утвержденный в установленном порядке, который отсутствует до сих пор.

Электронное правительство России как система систем

В 2013 г. Минкомсвязи России раскрыло широкой публике инфраструктуру электронного правительства России в следующих материалах.

1. Государственный контракт № 0410/73 на оказание «Ростелекомом» услуг по эксплуатации инфраструктуры электронного правительства в 2013 г. (1 августа 2013 г.).

2. Электронное правительство России. Полное досье, 20 ноября 2013 г.

3. Закулиса электронного правительства, CNews, № 09–10 (69), Ноябрь 2013, с. 24–34.

4. Схема ядра электронного правительства России.

Практически весь федеральный сегмент электронного правительства России (федеральная инфраструктура электронного правительства, ФИЭП) располагается в двух ЦОД «Ростелекома» в Москве. Информационные системы и оборудование частично принадлежат Минкомсвязи, частично арендуются у «Ростелекома». Например, «Ростелеком» является владельцем системы автоматизированных рабочих мест Центров продаж и обслуживания клиентов (АРМ ЦПОК). С ее помощью осуществляется выдача кодов активации гражданам, зарегистрировавшимся на портале госуслуг через офисы оператора.

Региональная инфраструктура электронного правительства (РИЭП) не является собственностью ни Минкомсвязи, ни региональных властей. Она, как следует из контракта, принадлежит «Ростелекому» и предоставляется всем 83 субъектам Федерации как комплексный сервис по модели SaaS.

Складывается впечатление, что создатели электронного правительства России (в первую очередь Минкомсвязи России) не отдают себе отчета в том, что они создавали и создают систему систем (федерацию систем, у каждой из которых свой «хозяин»). Например, на начальном этапе создания ГАС «Управление» такой подход был успешно реализован, что делало систему действительно единой вертикально-интегрированной (как следовало из ее названия), в которой ведомственные системы, входящие в нее, находились под управлением владельцев. А затем, как из названия системы, так и из ее архитектуры вертикальная интеграция исчезла, и, по сути, возникла еще одна ведомственная, хоть и централизованная автоматизированная система**.

Однако правила и методология создания системы систем отличаются от правил и методологии создания централизованной системы с одним «хозяином», которая декларируется в советских ГОСТ и используется российскими заказчиками и разработчиками до настоящего времени. Отсюда и постоянные переделки, и тупик развития инфраструктуры электронного правительства России, что мы наблюдали в 2009–2013 гг.

Подтверждение тому мы находим и в высказываниях нынешнего замминистра массовых коммуникаций и связи Алексея Козырева, ответственного лично за создание электронного правительства России. Чиновник отметил, что основная сложность проекта в том, что «когда строилась инфраструктура системы, не были учтены специфические вопросы, связанные с ее масштабом и с порядком взаимодействия распределенных пользователей». И разработчиков, добавим мы.

Заключение

Нам представляется, что ни Минкомсвязи РФ, ни специалисты других федеральных, региональных и муниципальных организаций, включая методолога электронного правительства России – Минэкономразвития, а также коммерческие компании, не готовы к созданию электронного правительства России как системы систем, а старые методологии ведут в тупик. К сожалению, соответствующую методологию нужно будет сначала написать на русском языке на основе материалов, например, Министерства обороны США и других англоговорящих стран. Затем придется их осваивать «на марше», т.е. в ходе проведения оптимизации механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде в рамках соответствующей новой концепции.

Особенно резко необходимость перехода на методологию создания системы систем обостряется в связи с тем, что утвержден проект Национального центра управления обороной государства (НЦУОГ), который по сути является частью электронного правительства России.

Военные ведомства США и других англоговорящих стран занимаются созданием такого рода систем с конца прошлого века, и это отражено в обширной открытой литературе. Основываясь на данных в открытой литературе на русском языке по этому вопросу можно утверждать, что в России в лучшем случае появляется понимание необходимости проведения соответствующих работ.

26 декабря 2013 г. Минэкономразвития объявило открытый конкурс на право заключить государственный контракт на выполнение работ – оказание услуг в рамках реализации государственной программы РФ «Информационное общество (2011–2020 гг.)» в 2014 г. по теме: «Разработка и реализация Концепции оптимизации механизмов проектирования и реализации межведомственного информационного взаимодействия, расширения числа контрагентов и оснований для взаимодействия, оптимизации порядка разработки и утверждения административных регламентов».

Хочется надеяться, что документ, который будет результатом этой работы, окажется соответствующим духу и подходам к межведомственной организации и управлению созданием, проектированию и разработке и сопровождения системы систем.

Итак, можно заметить, что характеристика владения в настоящее время стала существенной для коллективов информационных систем. Наличие владельца системы, которое традиционно не учитывается в теории систем, вносит новое качество на различных уровнях, например, ведомственная система и ведомство, web-приложение и провайдер, средство обеспечения доступа и пользователь. Это дает возможность предположить, что данная характеристика распространяется на все уровни (категории, виды и элементы) коллективов систем. Социальный, экономический и управленческий аспекты данной гипотезы достойны отдельного исследования.

Сведения об авторах:

Юрий Акаткин, кандидат экономических наук, директор ФГУП «КБ полупроводникового машиностроения» корпорации «Ростехнологии»

Владимир Дрожжинов, кандидат физико-математических наук, председатель правления «Центра компетенции по электронному правительству»

Валерий Конявский, доктор технических наук, профессор, заведующий кафедрой защиты информации МФТИ, научный руководитель ФГУП ВНИИПВТИ



* См. например, здесь или здесь.

** Постановление Правительства РФ от 25.12.2009 № 1088 «О единой вертикально интегрированной государственной автоматизированной информационной системе «Управление» и Постановления Правительства РФ от 08.09.2011 № 759 «О государственной автоматизированной информационной системе «Управление».


Тема месяца

Обзор: ИКТ в госсекторе

Рейтинги CNews

• Топ-100 ИКТ-тендеров для федеральных ведомств • Крупнейшие поставщики • ИКТ-бюджеты регионов

Взгляд месяца

Почему идея внутренней разработки себя не оправдала

Александр Глазков

председатель совета директоров, «Диасофт»