Спецпроекты

Электронное правительство РФ как система систем: новый сценарий

Интеграция ИТ в госсекторе
Тема создания электронного правительства волнует российское ИТ-сообщество уже несколько лет. CNews публикует исследование группы ученых — Юрия Акаткина, Владимира Дрожжинова и Валерия Конявского, рассматривающих e-goverment как систему систем. Авторы считают, что применение этого подхода разработчиками электронного правительства позволит построить действительно эффективную систему предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде и наладить механизм ее работы. Мнение редакции может не совпадать с изложенной в статье точкой зрения.

В-четвертых, техническое задание на создание системы из подсистем обычно формулируется в виде спецификации ее функционального состава, а подсистемы имеют грануляцию функций. Это как бы позволяет заказчику заранее оценить стоимость разработки и осознанно подойти к выбору субконтрактора на создание системы. Возможно, такой подход имеет право на жизнь и сохранился для создания специальных, например встроенных и бортовых, систем. Но системы, входящие в систему систем, в государственном секторе, как правило, создаются на базе универсальных вычислительных систем с высокой модульностью, что позволяет создавать информационные системы в широком инкрементальном диапазоне производительности. Заказчик освобождается от необходимости при формировании ТЗ на систему систем специфицировать функции (functions), необходимые для реализации каких-то возможностей (capabilities), которые совместно реализуются системами, входящими в состав системы систем. Причем капитальные затраты на систему систем, в отличие от системы подсистем, сводятся к минимуму: системы, входящие в состав системы систем, уже давно куплены, существуют, у них есть владельцы, менеджеры проектов, конструкторы, операторы и все необходимые вспомогательные функции. Например, одна из возможностей для системы систем предоставления электронных услуг формулируется просто: данная система должна обеспечивать возможность предоставлять услугу выдачи заграничных паспортов. Таким образом, используемая сейчас Правительством РФ процедура рассмотрения и утверждения сначала функциональных концепций механизмов предоставления услуг и межведомственного взаимодействия для этого (каждая примерно на 50 страницах), а затем и дорожных карт реализации концепций (из таблицы примерно на 20 страницах) может быть сведена к рассмотрению и утверждению требований к возможностям системы систем предоставления электронных услуг на 5 страницах. Тогда члены правительства действительно смогут вникнуть, какие возможности нужны гражданам и бизнесу России, и не оставаться молчаливым большинством, присутствующим при обсуждении соответствующих вопросов с массой техницизмов, что мы видим при телетрансляции в реальном масштабе времени соответствующих заседаний Правительства РФ.

В-пятых, на проектном и конструкционном уровнях системы систем осуществляется взаимодействие между людьми – менеджерами проектов и конструкторами, соответственно. Системы систем появляются там и тогда, где у отдельных систем разные собственники, и для их совместной работы нужно устраивать соответствующий переговорный процесс*.

Резюмируя, можно констатировать, что понятие системы систем вполне приложимо к электронному правительству, в том числе и российскому.

Правительство как система систем

Сегодня совершенно очевидно, что в организации сотрудничества министерств и ведомств на одном административном уровне и на разных административных уровнях государственного и муниципального управления России при совместном проектировании и предоставлении услуг гражданам и бизнесу есть проблемы.

Традиционно правительства строились как набор министерств и ведомств, каждое из которых имело свою сферу ответственности за государственное управление, а их координация происходила через премьер-министра или его заместителей. Вместе с тем усложнение социально-экономических отношений в обществе привело к необходимости совместной деятельности министерств и ведомств напрямую, без посредничества верхнего уровня руководителей, что могло бы повысить эффективность такой деятельности, сократить время принятия решений и исключить возможные потери от задержек в принятии важных решений.

Проблемы сотрудничества министерств и ведомств и способы их решения с конца прошлого столетия исследовались в литературе. Несмотря на это, терминология по межорганизационным отношениям еще не устоялась. Такие термины, как «сотрудничество», «кооперация», «координация», «партнерство», «альянс» и «совместная работа» применяются зачастую как синонимы, но могут иметь и разный смысл. Ясно только, что и правительство, даже бумажное, подпадает под определение системы систем (у каждого министра своя система – министерство, а правительство – система таких систем). А «электронизация» только повышает эффективность и открытость его деятельности – посмотрим как.

В 2004 г. глобальная консалтинговая компания Deloitte Research на подъеме внедрения ИКТ для поддержки деятельности правительств индустриально-развитых стран ввела в научный оборот классификацию моделей правительства в координатах «Наличие возможностей сетевого управления (ограниченные, широкие)» и «Уровень сотрудничества государства с частным сектором (низкий, высокий)».

Модели правительства

Источник: Deloitte Research, 2004

Подошла к концу эпоха иерархической архитектуры государственного управления (иерархического правительства). Эта организационная модель преобладала предыдущее столетие и использовалась для достижения целей государственной политики и оказания государственных услуг. На ее месте в связи с внедрением в государственных органах сетевых и информационных технологий возникает принципиально иная модель – та, которую называют сетевой архитектурой государственного управления (сетевое правительство).

Эта новая модель характеризуется наличием паутины мультиорганизационных, мультиправительственных и мультиотраслевых отношений, которые во все большей степени поддерживают современное государственное управление.

Иерархическое правительство последние несколько десятилетий сопровождалось становлением и развитием государственно-частного партнерства (ГЧП), т.е. партнерства государства и коммерческих и некоммерческих компаний для предоставления последними услуг госучреждениям и достижения политических целей правительства (аутсорсинговое правительство). Так, в 90-х гг. прошлого столетия в США государственные сервисные контракты с частным сектором на федеральном уровне выросли на 25% в реальном выражении, несмотря на то что после окончания холодной войны начались огромные сокращения оборонных государственных расходов. В целом правительство США каждый год тратит около $100 млрд на сервисные аутсорсинговые контракты. Это больше, чем уходит на заработную плату федеральных госслужащих. Старение рабочей силы в государственном секторе, вероятно, ускорит тенденцию к аутсорсингу сервисов из госсектора в частный сектор США.

Совсем недавно в России была проведена реформа Вооруженных сил, в результате которой на аутсорсинг были выведены такие услуги, как стирка белья и питание военнослужащих в стационарных условиях, снабжение горюче-смазочными материалами и др.

Другой тенденцией развития государственных услуг гражданам и бизнесу является их интегрированное предоставление тесно взаимодействующими министерствами и ведомствами. Это, конечно, также стало возможным в результате развертывания в государственных учреждениях сетевых технологий. Соответствующее правительство называется объединенным правительством.

Интеграция министерств и ведомств происходит в результате демонтажа межведомственных информационных барьеров, которые имеются в современных правительствах, и внедрения совместного использования министерствами и ведомствами информации, единых моделей данных и плотной координации ими своей деятельности при совместном выполнении государственных функций. Успех в этой области имеет решающее значение для улучшения многого из того, что правительства делают сегодня – от ведения войны против терроризма до многоканального предоставления услуг гражданам и бизнесу. В основном интеграция министерств и ведомств происходит в рамках т.н. блоков правительства – силового, социально-экономического и др.

Связанное правительство вырастает из объединенного за счет перехода госучреждений на защищенный электронный документооборот, взаимодействия с гражданами и бизнесом в социальных сетях, предоставления открытых государственных данных, применение краудсорсинга для сбора замечаний избирателей к проектам нормативных правовых документов и законов.



* См. подробности этого процесса здесь и здесь.


Взгляд месяца

Почему идея внутренней разработки себя не оправдала

Александр Глазков

председатель совета директоров, «Диасофт»

Профиль месяца

Искусственный интеллект стал полумифическим понятием

Сергей Поляков

ИТ-директор Альфа-Банка