В 2011-2012 г. в нашей стране был реализован первый этап создания Единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения (ЕГИСЗ), названный в приказе Минздравсоцразвития России №364 от 28 апреля 2011 г. этапом базовой информатизации. Этот этап предусматривал создание 2 основных составляющих ЕГИСЗ: федерального ЦОДа с размещением на нем федеральных сервисов системы, а также региональных фрагментов, которые должны были обеспечить автоматизацию медицинских учреждений и органов управления здравоохранением.

Широко известно, что на это только из федерального бюджета было выделено порядка 24 млрд руб. Кроме этого, проекты информатизации частично дополнялись средствами из региональных бюджетов, поэтому вся сумма на базовую информатизацию ориентировочно оценивается в 29-33 млрд. руб. В подавляющей массе эти средства были направлены именно на создание региональных фрагментов. Фактическое выделение средств началось после утверждения соответствующих региональных программ в Минздравсоцразвития осенью 2011 г.

Первые конкурсы - финансирование

При подготовке этой статьи были проанализированы сведения о конкурсных процедурах в различных регионах (свыше 300 конкурсов и аукционов), а также данные о подписанных контрактах (свыше 400 контрактов), размещенные на сайте госзакупок и (в небольшой части) на отдельных торговых площадках. Дополнительно при формировании сводной базы данных использовались публикации в СМИ, интернете и блогосфере, личное общение и перепроверка информации в различных источниках.

В целом в ходе исследования был получен большой массив показателей по 2 составляющим процесса создания региональных фрагментов ЕГИСЗ: инфраструктурные мероприятия - поставка компьютерного оборудования, монтаж ЛВС, подключение ЛПУ и организация внутренней защищенной сети, и выбор и внедрение программного обеспечения (ПО).

В этом исследовании представлен анализ только 2 группы данных (создание и/или внедрение ПО регионального фрагмента ЕГИСЗ). Все полученные в результате анализа данные были актуализированы до марта 2013 г. включительно, при этом вся информация собиралась по 83 регионам.

На момент написания статьи данные по 44 регионам (53%) были полностью собраны и перепроверены, по 33 регионам (40%) собраны частично или их достоверность вызывала сомнения, по 6 регионам (7%) данные не удалось собрать.

Необходимо заметить, что те 6 регионов, по которым не удалось собрать информацию, с высокой вероятностью просто не производили процедуры создания регионального фрагмента ЕГИСЗ или перенесли их на 2013 г. Группа с неполной информацией (или с неуверенностью в достоверности) чаще всего включала те регионы, где были обрывочные сведения, по которым нельзя было однозначно судить о том, кто именно создает региональный фрагмент, либо там, где МИС выбиралась непрозрачно и говорить уверенно об этом выборе было нельзя.

С точки зрения состояния конкурсных процедур, распределение на март 2013 г. выглядело следующим образом. Конкурсные процедуры были завершены (подписаны контракты и выполнены работы) – в 73 регионах (88%), не состоялись (еще не были запущены, отмена, пересмотр, приостановление работ) – 3 региона (4%), выполнялись – 1 регион (1%). Не удалось найти данные о конкурсных процедурах в 6 регионах (7%).

В среднем, из всего финансирования, выделенного на модернизацию здравоохранения в рамках 2011-2012 гг., на информатизацию пришлось 5,4%. На совещании по подготовке программ в субъектах СЗФО, прошедшем в начале декабря 2010 г., премьер-министр РФ Владимир Путин, выражая недовольство качеством программ модернизации, сказал: «Вызывает вопросы тот факт, что на информатизацию медицины деньги выделяются по остаточному принципу. В целом по Северо-Западному федеральному округу – лишь 4,2%. Просил бы еще раз проанализировать все статьи расходов, а в ряде случаев вообще переработать соответствующие разделы программ».

Получается, что несмотря на критику, информатизация «по остаточному принципу» на фоне общих затрат на модернизацию здравоохранения так и не была пересмотрена.

Суммарная стоимость контрактов, предусматривающих создание, выбор и/или внедрение ПО региональных фрагментов, которые удалось изучить, составила 5,53 млрд руб. С учетом того, что часть контрактов (13% регионов) были подписаны не на целиком региональный фрагмент, а на отдельные компоненты или ЛПУ, полная сумма по всем регионам, потраченная на выбор и внедрение ПО, оценивается в 6,3-6,5 млрд руб. (включая финансирование из федерального и региональных бюджетов).

Типы и предмет конкурсов

Типы конкурсных процедур распределились следующим образом. Общий аукцион на весь региональный фрагмент был проведен в 27 регионах (33%), общий конкурс на весь региональный фрагмент – в 18 регионах (22%), отдельные конкурсы/аукционы на различные компоненты – в 25 регионах (30%), отдельные аукционы на каждое ЛПУ – в 7 регионах (8%), нет данных – по 6 регионов (7%).

Напомним, что изначально позиция Минздрава относительно «укрупненных» лотов состояла в том, что такой подход является ошибочным, т.к. он препятствует конкуренции и ограничивает возможное количество участников конкурсной процедуры. Вместе с тем, единая позиция ФАС по данному вопросу отсутствует – в одном случае такой подход был признан законным, я другом – нет. Несмотря на рекомендации Минздрава не применять такой подход, он был использован в 55% регионов.

Что касается предмета конкурсов, то в 53 регионах (64%) это был выбор и внедрение ПО, расширение уже существующего внедрения – в 12 регионах (14%), поставка ПО в рамках единого проекта («сразу на все»: инфраструктура + ПО) – в 6 регионах (7%), поставка ПО совместно с оборудованием – в 3 регионах (4%), заказная разработка – в 3 регионах (4%), нет данных по 6 регионам (7%).

Таким образом, проанализированные конкурсные процедуры на выбор или создание и внедрение ПО, исключающие поставку оборудования и монтаж сетей, составили 82% от всего материала исследования. Это говорит о том, что полученные далее средние значения и другие показатели в подавляющей массе основаны именно на анализе программной составляющей проектов, а влияние затрат на аппаратное обеспечение в результатах минимально.

Заказчики и сроки конкурсов

В 29 регионах (35%) заказчиками на конкурсах выступали органы управления (ОУ) по госзакупкам/тендерам, ОУ здравоохранением – в 29 регионах (35%), ОУ по финансам/экономике – в 7 регионах (9%), ОУ по информатизации – в 3 регионах (4%), отдельные ЛПУ – в 3 регионах (4%), ОУ по имуществу – в 2 регионах (2%), другие ОУ – в 2 регионах (2%), МИАЦ – в 2 регионах (2%).

Пик активности по объявлению конкурсов и аукционов пришелся на август – октябрь 2012 г. За эти 3 месяца конкурсные процедуры были запущены в 40 регионах (48%). А если учесть все регионы, которые запускали свои конкурсные процедуры фактически в последний момент (за несколько месяцев до окончания года), то их число составляет 51 (62%).

В среднем по всем регионам конкурсная процедура занимала 65,7 дней.