Обзор подготовлен 
ЛАНИТ по заказу Министерства экономического развития РФ занимается разработкой региональных порталов государственных услуг. Виктор Серебряков, заместитель директора департамента комплексных проектов ЛАНИТ, рассказал CNews о том, на каком этапе находится работа, каковы ее особенности и перспективы.
CNews: Как началась разработка системы порталов госуслуг?
Виктор Серебряков: Повышение открытости власти, прозрачности ее деятельности, обеспечение доступности государственных услуг для граждан, рост их качества, искоренение коррупции, повышение уровня лояльности граждан – задачи, которые сейчас решаются в рамках проводимой в стране административной реформы.
В 2007 году Министерство экономического развития (тогда оно еще называлось Министерство экономического развития и торговли) в рамках ФЦП «Электронная Россия» объявило конкурс на разработку концепции создания порталов госуслуг. Этот конкурс выиграла компания ЛАНИТ вместе с ГУ ВШЭ. Создание подобной системы преследует две основные цели: повысить информированность граждан о тех услугах, которые может предоставить им государство, и упростить процедуру их получения.
В нашем понимании, портал государственных услуг (ПГУ) – это своего рода витрина, или фронт-офис нашей исполнительной власти. Портал обеспечивает доступ граждан и организаций ко всей информации, которая касается конкретной услуги и способов ее получения. Мы уверены, что система порталов поднимет работу с гражданами на качественно иной уровень.
CNews: Россия пока не является «законодателем мод» в сфере ИКТ, а, скорее, адаптирует под себя имеющиеся решения и наработки. Предложенная концепция учитывала каким-то образом мировой опыт создания подобных ресурсов государственного масштаба?
Виктор Серебряков: Безусловно, в мировой практике интернет-порталы государственных услуг используются повсеместно, и нам не пришлось изобретать велосипед. Мы тщательно изучили имеющийся опыт, в том числе применяемые подходы к построению порталов и общепризнанные стадии развития ПГУ.
Можно выделить два основных подхода: один, например, реализуется в США, а другой - в Великобритании. Первый можно назвать децентрализованным, ведь Америка – большая по территории страна с очень независимыми штатами. Там имеется центральный портал, который, по сути, является единой поисковой системой. В ней можно найти нужную ссылку на портал ведомства. В свою очередь ведомства создают собственные порталы. Нет ни единых стандартов представления информации, ни стандартов взаимодействия. С точки зрения граждан, такое разнообразие не слишком удобно, т.к. описание по сути одной и той же услуги на разных порталах может существенно отличаться.
Второй подход – централизованный: государство определяет единые стандарты и обеспечивает необходимую безопасность с точки зрения работы с персональными данными.
Для России с ее федеративным устройством и тремя уровнями власти мы предложили компромиссный вариант организации порталов, который максимально соответствует и федеральной структуре, и правовому устройству, и нашим жизненным реалиям. Должны быть единые стандарты представления информации, единые стандарты обмена данными между уровнями, но у каждого федерального органа власти, региона и муниципалитета должен быть свой учет информации, собственная зона ответственности. Услуги-то оказываются на местах, а не в абстрактном федеральном центре.
Также из мировой практики мы получили представление о четырех стадиях развития ПГУ.
На первой стадии никаких электронных услуг не оказывается. Цель данного этапа – предоставить гражданам в доступной форме достоверную и актуальную информацию о деятельности органов власти и об оказываемых услугах. Это требует не только структурирования больших массивов информации, но и выработки определенных механизмов повышения ответственности чиновников за обновление информации.
На втором этапе функционал фронт-офиса расширяется: появляется возможность скачивать и заполнять бланки документов.
Третью стадию развития ПГУ характеризует наличие обратной связи. Заходя в интернет, граждане могут отслеживать прохождение своего запроса: на каком этапе в данный момент находится получаемая услуга, когда можно идти за результатом.
На четвертой стадии портал становится «электронным агентом» по предоставлению государственных услуг: в электронном виде можно сделать обращение, проследить за ходом оказания услуги и получить результат. Справедливости ради стоит отметить, что полностью 4-я стадия пока не реализована ни в одной стране мира. Большинство развитых стран находится на второй или третьей стадии развития ПГУ с частичной реализацией возможностей четвертой.
CNews: Как продвигается работа по этому проекту? Каковы первые результаты?
Виктор Серебряков: Работа над порталами началась в 2007 году, когда по заказу Минэкономразвития РФ была сформулирована концепция системы порталов государственных и муниципальных услуг. В том же году была разработана и первая версия (1.0) типового решения региональных порталов и реестров госуслуг. В начале 2008 года, после апробации в Тамбовской и Тульской областях и внесения ряда доработок, появилось типовое решение (v.1.0). Минэкономразвития РФ предложило это решение регионам для внедрения. Внедрение первой версии означает прохождение первой и частично второй стадий. В 2008 году мы своими силами внедрили версию 1.0 в Саратовской, Тверской и Пензенской областях. Еще более 30-ти регионов взяли решение в Минэкономразвития и начали с ним работать.
В 2008 году параллельно с внедрением версии 1.0 велась разработка новой версии (v.2.0). Она прошла апробацию в трех регионах, и сейчас Челябинская, Калужская и Новосибирская области готовятся к открытию портала в публичный доступ. После доработок по результатам апробации было создано типовое решение, уже сейчас предлагаемое регионам Минэкономразвития на безвозмездной основе. Нами реализован алгоритм миграции с версии 1.0 на версию 2.0.
CNews: Как организована работа порталов?
Виктор Серебряков: Система состоит из двух ключевых компонентов: реестра, куда чиновник в соответствии с регламентом заносит информацию об услугах (бэк офис), и портала, доступного гражданам и организациям через интернет (фронт офис).
Я хотел бы подчеркнуть, что пока реестр – это лишь нормативно закрепленное хранилище информации о государственных услугах. Но, возможно, в перспективе у него появится правоустанавливающая функция: если услуга не прописана в реестре – ее просто не существует. Выписки из реестра могут предоставляться в другие ведомства, в судебные инстанции и т. д. Таким образом, реестр – вполне самостоятельный инструмент учета и хранения информации об услугах, а портал – это его раскрытие для публичного просмотра. Как правило, в регионах за реестр и портал отвечают разные структурные подразделения.
Есть две разные организационные модели наполнения реестров информацией в регионе. В первом случае в администрации работает оператор, которому все органы власти предоставляют информацию в произвольной форме, а оператор ее вносит в реестр и отвечает за ее достоверность.
Более правильным мне представляется подход, при котором заполняют реестр и отвечают за каждую услугу чиновники, работающие в конкретных ведомствах, оказывающих услуги. И здесь уже наша задача как разработчиков обеспечить им комфортную работу, понятный и дружественный интерфейс, обучить, организовать техническую поддержку. На мой взгляд, мы неплохо справились с решением этой задачи.
CNews: Насколько важно при внедрении порталов всем регионам одновременно проходить одни и те же стадии? Повлияет ли на реализацию проекта в целом то факт, что один регион уже на 3-й стадии, а другой добрался только до 1-й?
Виктор Серебряков: Развитие ИТ-направления в каждом регионе происходит достаточно автономно, поэтому отстающие регионы практически никак не тормозят передовиков. Зато между регионами приблизительно одного масштаба и уровня финансирования возникает соревновательный эффект. Важно не синхронизировать развитие порталов разных регионов, а добиваться, чтобы каждый регион тщательно проходил каждую стадию развития портала и не бежал впереди паровоза.
Также важно организовать не просто единовременное наполнение порталов информацией, но и обеспечить её постоянную актуализацию. Информация на портал должна поступать исключительно из реестра (исключение может составлять лишь раздел новостей), и за каждую внесенную госуслугу должен нести ответственность конкретный чиновник.
Главное – не дискредитировать саму идею: ведь если вы зашли на портал и обнаружили там устаревшую, недостоверную информацию, если навигация неудобная, бланки некорректные и не принимаются ведомствами, то Вы больше никогда в жизни на этот портал не зайдете. За примерами далеко ходить не надо: сколько разнообразных бланков анкеты на загранпаспорт можно найти на разных интернет-ресурсах! И попробуйте угадать, какой из них примут именно в вашем отделении.
CNews: Насколько регионы готовы к внедрению ПГУ?
Виктор Серебряков: У нас есть опыт работы более чем в десяти регионах, и можно сказать: готовность к первой стадии есть везде, кое-где – даже ко второй. Присутствует понимание необходимости раскрытия информации и ведения реестров госуслуг. Распоряжением губернатора в действие вводится портал и реестр; да и организовать его наполнение вполне реально.
Трудности возникают при переходе к третьей стадии, интерактивной. Каждый шаг чиновника записывается, а это уже вызывает проблемы. Причем в большей степени отторжение происходит на уровне руководителей среднего звена региональных ведомств: чиновник боится, что возникает инструмент контроля за работой его подразделения со стороны вышестоящего начальства.
CNews: Кому введение электронного правительства несет больше преимуществ – гражданам или чиновникам?
Виктор Серебряков: Конечно, электронное правительство, в первую очередь, предназначено для удобного и качественного обслуживания граждан. Основная наша проблема в том, что мы не знаем своих гражданских прав и поэтому не привыкли ими пользоваться. Система порталов госуслуг призвана обеспечить гражданам цивилизованное взаимодействие с государством, при котором нарушение или игнорирование их прав будет сведено к минимуму. На портале прорисована поэтапная схема: куда пойти, какие документы принести, кому пожаловаться в случае отказа. Информация представлена подробно и удобно - как для уверенных пользователей, так и для менее продвинутых. Можно легко найти нормативные документы, бланки, шаблоны. Обращение к порталу становится подготовкой к походу в ведомство.
На интерактивной стадии, когда прохождение бумаги отслеживается по интернету, гражданину не приходится просить чиновника, не возникает ситуации «Я начальник – ты дурак».
Как только возникают нарушения, превышается регламент, гражданин имеет основание пожаловаться. Чиновники несут полную ответственность за выполнение регламента оказания госуслуги, и помимо контроля со стороны руководства, контроль осуществляют сами граждане-потребители услуг.
Преимущества полностью автоматизированного электронного правительства иллюстрирует такой пример: подаешь заявление на получение загранпаспорта через интернет - через несколько дней готовый паспорт приносит тебе домой курьер.
Что же касается отношения к электронному правительству государственных служащих, то этот вопрос имеет несколько аспектов.
С одной стороны, меньше времени тратится на рутинные процедуры – такие как ответы на одни и те же вопросы по телефону и во время приема; повышается качество и результативность их работы; благодаря возможности мониторить работу подчиненых руководителями улучшается общая управляемость в ведомстве. Т.е. для государственной власти в в целом преимущества системы порталов очевидны.
Однако, с другой стороны, внедрение чего-то нового всегда идет нелегко. И это касается не только государства. С такими же проблемами мы сталкиваемся при внедрении информационных систем и в коммерческом секторе. Учитывая эту ситуацию, мы избрали модель постепенного перехода: на первом этапе информация существует и в бумажном, и в электронном виде. Таким образом государственные служащие имеют возможность почувствовать плюсы системы, при этом не испытывая шока от резких перемен.
CNews: В чем специфика и преимущества решения ЛАНИТ?
Виктор Серебряков: Главное преимущество в том, что типовое решение создано на основании результатов апробации в нескольких регионах. Так что когда новый регион берет это решение, ничего не нужно переписывать. Сейчас уже накоплен большой опыт внедрения с учетом различных региональных особенностей.
Кроме того, решение основано на свободном ПО. Оно не требует лицензионных отчислений, т.е. региону платить ничего не нужно. Все исходные коды открыты, решение полностью описано, документировано, и если в регионе находятся свои специалисты, они внедряют его своими силами.
Очень скоро информация о региональных услугах будет передаваться наверх - в сводный реестр, находящийся на федеральном уровне, а информация о федеральных услугах, оказываемых в регионах, будет спускаться вниз. Такое взаимодействие должно строиться на открытых и общедоступных стандартах, которые заложены в основу нашего решения. Кроме того, стандарт соблюдается и в подаче информации для граждан: гражданин должен получить необходимую ему информацию из любого браузера.
CNews: Что дает открытое ПО с точки зрение внедрения?
Виктор Серебряков: Свободное и несвободное ПО – это две конкурирующие модели. У той и у другой есть свои преимущества и свои недостатки. На мой экспертный взгляд, есть класс решений, где использование проприетарного (несвободного) ПО более целесообразно, чем свободного.
Однако в случае, когда государство заказывает типовое тиражируемое решение, правильнее использовать свободное ПО. Модель свободного ПО позволяет неограниченно и бесплатно использовать и распространять программу, а также изучать и модифицировать её исходные коды. При внедрении нет никакой зависимости от поставщика. Зачем при каждом внедрении платить деньги вендору, причем, вероятнее всего, западному, и зависеть от его лицензионной политики? Ведь мы никогда не знаем, будет ли новая версия совместима с предыдущей и сколько денег вендор потребует за обновление через год?
Если заказчик берет открытое решение, он может развернуть его, разобраться в нем, а при наличии возможностей и желания - внедрить решение своими силами.
CNews: Есть ли технологические находки в решении ЛАНИТ?
Виктор Серебряков: Есть. Это решение, которое решает проблему несогласованности взаимодействий между компонентами системы (порталом, реестрами и шлюзами). Дело в том, не везде есть каналы связи, отсутствует постоянный доступ в интернет, и порой информацию из ведомства приходится передавать на флешке или через dialup. Нами было разработано технологическое решение (на основе свободного ПО) – транспорт. Оно позволяет обеспечить гарантированную доставку данных (как синхронно так и асинхронно) между всеми компонентами системы.
Несвободных решений, которые решают такие задачи много, - они есть и у Microsoft, и у IBM. Но вот свободных решений мы не нашли: пришлось создавать своё - естественно, основанное на свободных компонентах, но с существенной долей собственного кода.
Еще одна, скорее, концептуальная новинка - шлюз. Далеко не во всех региональных органах власти функционирует система электронного документооборота, не говоря уже о полноценной системе управления процессами (workflow). Создавая свой шлюз, мы понимали, что все ведомства должны стать частью электронного правительства прямо сейчас.
Когда у ведомства нет своей ИТ-системы, шлюз позволяет организовать пользовательский интерфейс для одного-единственного сотрудника, обладающего достаточной компьютерной грамотностью. Этот сотрудник передает на портал сведения о ходе оказания той или иной услуги, при том, что само выполнение услуги может происходить полностью в бумажном виде. В соответствии с описанием услуги в реестре госуслуг пользовательский интерфейс генерирует для сотрудника запросы. Принял документы – отметил галочкой в системе. Передал на согласование – еще галочка. Принято такое-то решение по запросу гражданина – ввел решение в компьютер. И так шаг за шагом.
CNews: Насколько просто освоить работу с новым решением?
Виктор Серебряков: Создавая решение мы, прежде всего, думали о том, как им будут пользоваться граждане. Создав очередную версию, мы начинаем тестировать её: просим разных людей найти ту или иную информацию, разобраться в нюансах той или иной услуги. По замечаниям первых пользователей мы меняем интерфейс, делая его все более интуитивно понятным.
Что касается внедрения, то практика показывает: решение легко осваивается регионами. Мы подробно документируем пользовательскую и администраторскую части, открываем и описываем исходные коды.
Регионы, которые сейчас рассматривают возможность внедрения решения, всегда могут обратиться к опыту коллег, уже прошедших этот путь. Свободные решения дают заказчику большие преимущества: можно обращаться к разработчику, можно разобраться своими силами, можно взять это решение за основу и переделать по-своему. Конечно, в ходе внедрения могут возникать проблемы, для их решения у ЛАНИТ функционирует линия технической поддержки - наши специалисты смогут оперативно дать квалифицированную консультацию как по технологическим вопросам, так и по организационно-правовым. Ведь при внедрении решения такого класса необходимо не только решить технические проблемы, но и правильно выстроить процесс, обучить чиновников, подготовить соответствующие нормативно-правовые акты. Как раз с выстраиванием административного процесса в регионах часто возникают проблемы, и тут очень кстати приходится наш обширный опыт.
CNews: Каковы перспективы развития системы?
Виктор Серебряков: В итоге должна заработать единая вертикально-интегрированная система порталов и реестров госуслуг: федеральные, региональные, муниципальные компоненты будут взаимодействовать друг с другом на основании единых стандартов. Граждан не должно беспокоить, орган власти какого уровня предоставляет ему услугу.
При полноценном оказании государственных услуг в электронном виде, все больше и больше к системе порталов будут подключаться ведомственные системы. Уже сейчас функционирует интеграция системы порталов с типовым решением автоматизированной информационной системы многофункциональных центров оказания госуслуг (АИС МФЦ), так же разработанной ЛАНИТ по заказу Минэкономразвития.
Замечу, что архитектура СПГУ, разработанная ЛАНИТ, полностью соответствует тому подходу к организации информирования о государственных услугах, который заложен в постановлении Правительства РФ № 478 от 15.07.2009 г. Регионы, уже внедрившие наше решение, без особого труда смогут подключиться к Сводному реестру госуслуг и в дальнейшем публиковать свои сведения на Едином портале государственных и муниципальных услуг.
Воля к тому, чтобы в России было создано электронное правительство, выражается на самом высоком уровне власти нашей страны. Это дает основания надеяться, что система порталов госуслуг скоро будет функционировать на всей территории РФ.
CNews: Спасибо.
