Спецпроекты

oбзор

Обзор: ИКТ в госсекторе 2014

Госархивы: от бумажных хранилищ к электронным ресурсам

Госархивы: от бумажных хранилищ к электронным ресурсам

Огромные объемы документов, хранящихся в государственных архивах, заставляют задуматься о том, каким образом обеспечить удобный и оперативный доступ к ним. В настоящее время эта задача решается путем оцифровки архивных фондов. Но перед архивными учреждениями уже встает новая задача  - как сохранить электронные подлинники? Одновременно не стоит забывать об общей надстройке – информационно-поисковой и учетной системе электронного архива, чтобы люди могли им пользоваться.

Многие годы, говоря об электронных архивах, мы подразумевали почти исключительно процесс ретроконверсии, то есть, оцифровки бумажных архивных документов, как правило за какой-то продолжительный период в прошлом. В этой области был накоплен обширный опыт и реализовано множество проектов. В принципе, у этой работы есть обозримый горизонт, когда все ценные архивные фонды будут отсканированы и представлены в цифровом формате. Исторические документы – ресурс исчерпаемый, точно также, как и нефть.

Если рассматривать повседневную деятельность и обычные организационно-распорядительные документы, то несмотря на широкое распространение электронного документооборота, финальные версии все равно изготавливались на бумаге и утверждались традиционным образом – подпись, печать, регистрационный номер. Электронный документ существовал как рабочая копия, как удобный инструмент для ускорения делового процесса, но о его архивном хранении вопрос не стоял, в архивы сдавались бумажные дела.

Теперь многое изменилось: электронные документы, обретя юридическую значимость, стали использоваться на правах подлинника, поэтому стала актуальной задача их архивного хранения. В простейшем случае (а в некоторых организациях поступают именно так) все сводится к распечатке электронного документа и передаче в архив его бумажной копии. Очевидно, что такой "лайфхак" нельзя считать продуктивным, да и не для всех видов документов он применим. Например, 3D модели зданий или подземных коммуникаций напечатать не получится. Поэтому волей-неволей придется организовывать полноценное архивное хранение электронных документов. Стоит отметить, что первые шаги в этом направлении уже сделаны.

Структура электронного архива

srssrrr_25.jpg

Источник: CNews Analytics, 2014

Поэтому обсуждать тематику электронных архивов будет уместно в двух контекстах: во-первых, задача оцифровки архивных фондов нисколько не утратила своей актуальности, мы пока продолжаем говорить о ретроконверсии; во-вторых, перед архивными учреждениями встала новая задача хранения электронных подлинников, в этой области еще не устоялись нормативные требования, но имеются вполне зрелые технологии. И не стоит забывать об общей надстройке – информационно-поисковой и учетной системе электронного архива, чтобы люди могли им пользоваться.

Архивная система РФ и электронные документы


В России действует 15 архивов федерального уровня, 204 региональных и 2263 муниципальных, в которых работает в общей сложности более 16 тыс. человек. Архивы являются, как правило, казенными учреждениями и хранят историческую, управленческую, научно-техническую информацию, фонды личного происхождения и фонды документов по личному составу. Львиная доля документов в архивах, конечно же, на бумаге, но (почти теоретически) допускается существование архивов с документами на "нетрадиционных и новых носителях – аудиовизуальных и электронных".

В целом, госархивы пока не очень готовы принимать электронные документы у организаций, однако есть и позитивные примеры. Так, в структуре Главархива Москвы еще в апреле 2002 г. был создан Центральный архив документов на электронных носителях Москвы (ЦАДЭНМ). Как следует из названия, архив осуществляет государственное хранение электронных документов, образовавшихся и образующихся в деятельности органов государственной власти, государственных и негосударственных организаций города Москвы, а также электронных документов личного происхождения, если их автором является житель Москвы.

Напомним, что отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации регулируются федеральным законом 125-ФЗ "Об архивном деле". Поскольку отдельный закон об электронном документе так и не был принят, а из федерального закона 63-ФЗ "Об электронной подписи" вытекает тезис о равнозначности бумажных и электронных документов, то отсюда следует, что к архивному хранению электронных документов применяются те же принципы, что и для бумажных.

Однако здесь возникает целый ряд технических вопросов, которые требуют разъяснения при помощи подзаконных актов, ибо в отсутствие четких инструкций государственная машина работать не будет. Аналогичная картина наблюдалась в эпизоде с электронными счетами-фактурами. Право выставлять счета-фактуры в электронном виде было законодательно закреплено в 229-ФЗ (поправки в ст.169 Налогового кодекса РФ) в 2010 году, а реально этим правом стало можно пользоваться только когда ФНС утвердила форматы документов и положение о сети доверенных операторов ЭДО, что произошло только в мае 2012 года. Хочется надеяться, что для легитимизации каждого вида электронных документов не потребуется по два года работы бюрократического аппарата, как это было со счетами-фактурами.

Развитие электронного нотариата также способствует прояснению практических вопросов работы с электронными документами, в частности об удостоверении их равнозначности с бумажными. Приказом Минюста РФ от 04.07.2014 № 152 «Об утверждении Требований к формату электронного документа, изготавливаемого для удостоверения его равнозначности документу на бумажном носителе» определен порядок удостоверения нотариусами соответствия электронного и бумажного документов: электронный документ должен представлять собой многостраничный файл изображения в формате TIFF, сканирование документа производится в оттенках серого, глубиной цвета не менее 8 бит на пиксель со сжатием LZW и разрешением не менее 300 dpi. Далее электронный образ документа заверяется усиленной квалифицированной электронной нотариальной подписью в формате PKCS#7.

С одной стороны, столь конкретные технические требования упрощают дело, с другой – замораживают технологии. Вполне возможно, что через 5-7 лет нотариусы будут искать старые программы, поддерживающие эти форматы и стандарты, как до недавнего времени приходилось добывать дискеты, чтобы сдать отчетность в Пенсионный фонд или дистрибутив редактора Лексикон, чтобы отправить проект распорядительного документа из городского департамента в Аппарат Правительства Москвы, как это было еще в начале нулевых годов.

Существенная работа по развитию методологии архивного хранения электронных документов была проведена в ЦАДЭНМ, где еще в 2005-2007 годах были подготовлены методические рекомендации и памятки по различным практическим вопросам работы с электронными документами.

Включился в этот процесс и ВНИИДАД, выпустив в 2013 году свои "Рекомендации по комплектованию, учету и организации хранения электронных архивных документов в архивах организаций".

Концепция развития архивного дела в РФ

В начале XXI века российские архивы столкнулись с новыми вызовами, обусловленными стремительным развитием информационного общества, распространением новых технологий в сфере документационного обеспечения управления, все большим распространением электронного документооборота, что неизбежно ставит вопрос об адаптации архивов к реалиям информационного общества, говорится в проекте Концепции развития архивного дела в Российской Федерации на период до 2020 года, разработанной Росархивом.

Ликвидировать разрыв между делопроизводством и архивом – так обозначена одна из целей концепции. Если сформулировать данный тезис в терминах, привычных для ИТ и чуть более широко, то он будет звучать так: внедрять практики управления информацией (Information Governance) в управлении бизнес-процессами и учетными системами. Это значит, что решение о ценности для бизнеса той или иной информации (документа) надо принимать как можно раньше – в момент ее создания или поступления, чтобы обеспечить сохранность на протяжении всего жизненного цикла и удаление по минованию надобности. Сейчас же у нас принято накапливать документы в подразделениях в течении порядка 5 лет, после чего формировать дела для передачи в архив. Фактически, приходится проводить экспертизу ценности документов в массовом порядке, что отнимает больше ресурсов, чем если бы решение по каждому документу принималось на основании четких бизнес-правил автоматически при его регистрации.

Концепция предусматривает продолжение и расширение работ по созданию научно-справочного аппарата (НСА) архивов на базе информационных технологий. Электронный НСА обеспечивает более быструю отработку архивами запросов граждан и организаций, позволяя получить информацию о наличии дела и его месте хранения. Но чтобы информационная система заработала, ее нужно наполнить данными, для чего потребуется отсканировать и обработать архивные описи и путеводители.

По данным Росархива, в автоматизированную систему государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации введено более 60 % описаний документов на уровне фонда и около 20 % описаний на уровне дела, большая часть которых доступна в режиме онлайн. Иначе говоря, предстоит еще очень большая работа – порядка 80% описаний дел нужно ввести. Тем не менее, эту работу стоит считать обязательной, поскольку при наличии описей можно реализовать хотя бы единую информационно-поисковую систему архивов.

Речь о том, чтобы перевести в электронный вид сами дела с архивными документами даже не идет, потому что это слишком большая и экономически нецелесообразная работа. Полной оцифровке будут подвергаться только фонды, представляющие интерес для исследователей. Большинство же документов отражает факты хозяйственной деятельности или передачи прав и в отсутствие спорных ситуаций едва ли когда будут востребованы. С течением времени они естественным образом будут заменены на электронные, поскольку новые документы изначально создаются без использования бумаги.

Важное место отводится в Концепции интеграции архивов в систему электронного правительства и созданию условий для работы с электронными документами, передаваемыми на постоянное хранение из федеральных органов государственной власти. Для этого планируется организовать на базе одного из федеральных архивов Центр хранения электронных документов.

Не забыто и нормативно-методическое обеспечение. Концепция предполагает разработать и утвердить: порядок подготовки и передачи в государственные и муниципальные архивы документов Архивного фонда Российской Федерации, созданных в форме электронных документов;

Борьба за место на полке

Дефицит площадей архивохранилищ и дороговизна их оборудования на физическом уровне ограничивают потенциальную емкость бумажных архивов. Чтобы принять на хранение больше фондов, надо либо строить больше архивов, либо уничтожить часть документов, освободив место для новых. Либо перейти к использованию электронных документов и от этой дилеммы избавиться на какое-то время – потому что плотность упаковки информации в электронном архиве на много порядков выше и площади под хранение потребуется гораздо меньше. Архивные фонды необязательно нужно хранить онлайн, вполне допустимо использование съемных носителей, так что оборудование хранилища электронных документов обойдется значительно дешевле, чем строительство ЦОДа.

В проекте Концепции отмечается, что развитие электронного документооборота и увеличение объема электронных документов объективно должны привести к постепенному видовому изменению состава Архивного фонда Российской Федерации и в конечном итоге – к уменьшению объемов приема бумажной документации на постоянное хранение. Это, с одной стороны, предполагает определенное сокращение дефицита площадей архивохранилищ, с другой – необходимость создания условий для приема значительных массивов электронных документов. Поэтому подготовка архивов к приему, сохранению и использованию электронных документов, обеспечению их аутентичности – приоритетное направление развития архивного дела.

Госреестры потеснят архивы

Если вынести за скобки фонды, представляющие исторический и культурный интерес, то мы увидим, что на 99% наши архивы состоят из рутинных документов, отражающих факты хозяйственной деятельности, установления или передачи прав – из так называемых первичных и организационно-распорядительных документов, подлинники которых никакой исторической ценности не представляют. Смысл их заключается в возможности возникновении спорной ситуации, когда сторонам придется обосновывать свои позиции в суде.

Существенный блок составляют личные дела сотрудников, которые положено хранить 75 лет. На 2009 г. только в организациях, являющихся источниками комплектования государственных и муниципальных архивов Российской Федерации, хранилось более 122 млн. дел по личному составу; 33 млн. дел было принято в архивы с 1991 по 2009 год в результате массовых ликвидаций организаций.

Хранить многие тонны документов на случай статистически мизерной вероятности, если они вдруг будут востребованы – слишком большая роскошь для экономики. Разумнее было бы извлечь из них все данные в ходе контролируемой и верифицируемой процедуры, поместить их в надежное хранилище, а от самих документов избавиться. Технически это вполне реализуемо, причем с более высокой надежностью хранения, чем у бумажных архивов. Вероятно, большинству специалистов эта мысль покажется слишком радикальной, несмотря на экономическую абсурдность традиционного подхода.

Тем не менее, первые робкие шаги в этом направлении уже можно наблюдать. Росархив подготовил законопроект о внесении изменений в 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», который предусматривает сокращение сроков временного хранения документов по личному составу, созданных после регистрации застрахованного лица, с 75 лет до 20 лет – то есть более чем в три раза. Это позволит сократить расходы на их хранение во всех организациях независимо от формы собственности.

Поскольку Пенсионный фонд и так ведет персонифицированный учет трудового стажа, хранение первичных бумажных документов выглядит избыточным. (С этой позиции и 20 лет – необъяснимо большой срок.) Одновременно законопроект предусматривает обеспечение 75-летней сохранности подобных документов, созданных до 2003 г., т.е. за тот период времени, когда персонифицированного учета еще не было. Для документов, дающих право на досрочное назначение страховой пенсии по старости, а также пенсии за выслугу лет, срок хранения остается прежним.

Этот кейс стоит рассматривать в русле более общей тенденции: с ростом доверия к информационным системам произойдет отказ от хранения многих категорий документов. Например, уже сегодня в любом отделе ЗАГС вам распечатают дубликат свидетельства о рождении на основании паспорта. Таким же высоким уровнем доверия пользуются ЕГРП, ЕГРЮЛ и другие государственные реестры.

Интернет – универсальный читальный зал

Для большинства профессиональных ученых работа с подлинниками архивных документов в читальных залах останется главным способом исследования. Вместе с тем уже сегодня общество ожидает расширения доступа к архивным фондам в режиме онлайн, поскольку для многих людей «Интернет» стал универсальным читальным залом. Количество пользователей архивной информации, отдающих предпочтение электронным технологиям, будет неуклонно возрастать. Архивы приступили к переводу в электронную форму наиболее востребованных архивных фондов, доведя к настоящему моменту их долю в общем объеме до 3 %. Сохраняется сложившаяся в последнее время тенденция ежегодного почти 5 % роста числа пользователей архивной информацией, в том числе за счет расширения доступа пользователей к архивным документам.

Выступая на X заседании Совета по архивному делу, прошедшем в С.-Петербурге 8 октября 2014 г. руководитель Росархива Андрей Артизов отметил, что «создание информационных ресурсов на основе научно-справочного аппарата и электронных копий архивных документов, а также организация доступа к ним, в том числе с использованием сети Интернет – одно из основных направлений деятельности отечественных архивов».

Отдельного внимания, по словам Андрея Артизова, требует тема платного доступа к архивным информационным ресурсам. Эта задача является особенно актуальной, поскольку во многих архивах уже появились принципиально новые возможности для пользователей. Так, за полтора года (с 2011 г. по 2013 г.) общий объем оцифрованной в государственных архивах субъектов РФ информации вырос практически в 2,2 раза – с 10 Тб до 22,23 Тб, и составил более 400 тыс. дел или почти 9 млн листов. (В Концепции говорится даже об использовании облачных технологий для организации доступа к архивам.)

Связисты опередили архивистов: ФГИС "Электронный архив"

Минкомсвязи разработало законопроект о внесении изменений в закон 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", который предлагается дополнить главой следующего содержания: "Федеральная государственная информационная система "Электронный архив" (далее – ФГИС "Электронный архив") является информационной системой, обеспечивающей хранение электронных документов, создаваемых в рамках деятельности государственных органов, в случаях, установленных федеральными законами." Оператором новой ФГИС Минсвязи видит себя и готово даже взять ответственность за удаление (утрату) либо нарушение достоверности (искажение) электронных документов.

Казалось бы, зачем Минкомсвязи заниматься "непрофильным бизнесом" – архивным хранением документов? Эта активность разворачивается в рамках выполнения "майских указов", где одним из контрольных показателей было достижение в рейтинге Doing Business позиции не ниже 20-й к 2018 году. Дорожная карта АСИ конкретизирует цели по отдельным показателям, в частности России нужно войти в пятерку лучших стран по государственной регистрации прав, для чего нужно добиться сокращения сроков кадастрового учета и государственной регистрации прав до 5 и 7 дней соответственно.

Единственно реальный путь ускорить все процедуры – это их перевод в электронный вид, поэтому в рамках развития электронного кадастра недвижимости создается ФГИС "Электронный архив" – система хранения электронных документов, подлежащих включению в кадастровые дела. Затронет новый закон и порядок регистрации прав на недвижимость – среди правоустанавливающих документов могут быть и электронные, также хранящиеся в упомянутой ФГИС.

Несомненно, граждане будут приветствовать ускорение процедур регистрации прав на недвижимость и земельные участки. Однако присвоение новой системе названия "архив" вносит некоторую путаницу, ибо по сути она архивом не является, поскольку никак не включена в Архивную систему РФ и создается вне контекста ФЗ-125.

Международный опыт

Многие пока не понимают, сколь уязвимы цифровые документы. Одной из наиболее частых причин является физическое разрушение носителей информации. Например, были утрачены 32 цифровых фотографии произведений искусства, которые хранились на DVD дисках в Офисе Куратора – подразделении, в ведении которого находится коллекция предметов искусства Британского Парламента. Этот факт упомянут в Стратегии Парламента по сохранению цифровых ресурсов, принятой в 2008 году.

"Более 500 лет Парламент управлял своей информацией в аналоговых форматах (в т.ч. в твердых копиях), включая пергамент, бумагу, видеозаписи и фотопленки. Сейчас пришла пора ответить на вызов по сохранению цифровых ресурсов Парламента в такой же период времени," – такая цель ставится в документе.

Европейская Комиссия выделила 6 млн. евро на исследовательский проект E-ARC (European Archival Records and Knowledge Preservation) по проблемам архивации цифровых данных из различных источников. Этот "цифровой ноев ковчег" должен собрать и обобщить лучшие практики в создании электронных архивов в Европе и обеспечить в будущем сохранность цифровых документов, представляющих историческую и культурную ценность.

Многие государственные архивы и университеты озаботились проблемой сохранения цифровых ресурсов и приняли у себя политики по управлению сохранностью цифровой информации. По состоянию на 2013 год исследователи из Библиотеки Конгресса обнаружили в мире 33 проекта, нацеленных на обеспечение сохранности цифровых ресурсов, не оцифровки. (Рассматривались только публично доступные проекты и только переведенные на английский язык, так что в реальности их может быть больше.)

Архивы данных

Цифровые данные имеют другую природу, далеко не все варианты можно свести к аналогии электронных документов с бумажными. Ведь нужно хранить в цифровом архиве не только файлы PDF, но и базы данных, копии веб-сайтов, статистику, результаты опросов. Причем вместе с метаданными и инструкциями по использованию и интерпретации. В Соединенном Королевстве деятельностью по сохранению данных уже более сорока лет занимается UK Data Archive, есть подобные организации и на материке – всего их около двадцати в разных странах Европы. В Америке и в остальном мире эта практика распространена меньше.

rssrr.png

Источник: CESSDA, 2014

Создание и поддержание архивов данных требует гораздо более высоких ИТ-компетенций, поэтому вряд ли может быть выполнено силами архивного ведомства, в общем-то, в любой стране и Россия здесь не исключение.

Похоже, что с появлением цифровых технологий требует пересмотра концепция архива на уровне базовых понятий. Метафора архива как большого хранилища папок с документами, в бумажном виде или в электронном, больше не работает. Цифровая информация может принимать весьма различные формы и, тем не менее, ее сохранность должна быть обеспечена в течение продолжительного времени – скажем, 500 лет, если брать за ориентир Британский Парламент.

Нужны значительные совместные усилия архивистов, ИТ-специалистов и законодателей, чтобы приблизиться к решению этой задачи. Пока приходится констатировать, что цифровой будущее наступило слишком быстро и архивы оказались к этому не готовы.


Станислав Макаров

Вернуться на главную страницу обзора